U demokratskim društvima ustavi koji su doneseni kao jednostrani akti naroda utemeljeni su na ideji narodnog suvereniteta. Prema ovoj ideji vlast ne pripada pojedincu, nego narodu kao pravnoj osobi koja se nalazi iznad pojedinca. Narod, pak, ne predstavlja samo zbroj pojedinaca koji živi u određenoj državi, već on obuhvaća sadašnju, ali i sve buduće generacije i naraštaje. U demokracijama narod i država nisu suprotstavljeni entiteti, već se, nasuprot tome, ta dva pojmovna sadržaja isprepliću. Država i narod zapravo ostaju sinonimi, pa se može zaključiti da suverenost pripada narodu jednako kao i državi.

Dr. sc. Dubravko Ljubić

Pravni poredak nekog društva može se definirati kao sustav normi uspostavljen od strane ovlaštenog društvenog autoriteta koje uređuju međusobne odnose i ponašanje njegovih članova. Efikasnost sustava provođenja društvenih pravila pretpostavka je opstojnosti pravnog poretka uopće. Da bi pravni sustav mogao funkcionirati, on mora biti jedinstven, njegov cjelokupni ustroj mora počivati na nekim osnovnim načelima te na osnovnim normama koje predstavljaju izvor, ali i cilj kojemu određeno društvo teži. Hijerarhijom pravnih pravila u kojemu svaka pravna norma ima uporište u višemu pravnom pravilu dobivamo jedinstveni sustav pravnog poretka.

U modernim društvenim uređenjima vrh hijerarhije pravnih pravila čini ustav, shvaćen kao skup osnovnih normi. Osnovna norma nije proizvod slobodnog iznalaženja niti je njezino pretpostavljanje rezultat mogućnosti izbora između više konkurentnih pravila. Ona je postulat i trajna vrijednost za uređenje svih društvenih odnosa koji se izgrađuju na njezinim temeljima.

Prema svojem sadržaju, osnovne norme mogu biti statičke ili dinamičke. U svom statičkom obliku osnovne norme moraju biti neposredno jasne i nedvosmislene te moraju sadržavati zahtjev za određenim ponašanjem iz kojega se logičkim putem zaključivanja mogu izvesti sve ostale odredbe nužne za uspostavu konzistentnoga pravnog poretka. Dinamičke osnovne norme uspostavljaju pravnu osnovu za stvaranje drugih pravnih normi, odnosno čine ovlaštenje nekom autoritetu za donošenje pravnih pravila. Dinamička osnovna norma ograničava se na delegaciju ovlaštenja nekom autoritetu na donošenje pravnih pravila niže pravne snage ili na utvrđivanje pravila prema kojima treba te niže norme stvarati.

Pravno gledano, ustav je skup osnovnih normi neovisno o tome jesu li one kodificirane ili ne i jesu li sadržane u jednom ili više pravnih izvora. Njime se uređuju ingerencije državnih tijela te prava i obveze građana. U sociološkom smislu, ustav se može definirati kao skup realnih društvenih odnosa i okolnosti, odnosno prikaz odnosa društvenih snaga koje postoje u nekoj zemlji. Filozofski gledano, pojam ustav možemo promišljati i kao osnovni red stvari u društvu, odnosno kao emanaciju apsolutnog duha.

Ustav može biti kodificiran u jedinstvenome pravnom aktu, ali može biti i sadržan u više različitih ustavnih tekstova. S obzirom na ovu činjenicu, vrši se razlikovanje termina ustav u njegovu materijalnom i njegovu formalnom smislu. Kada govorimo o ustavu u materijalnom smislu, promišljamo ustav kao skup pravnih akata koji sadrže osnovne norme državnog uređenja u nekoj državi, neovisno o činjenici nalaze li se te norme u zasebnome pisanom temeljnom pravnom aktu ili se nalaze u nekom organskom ili drugom zakonskom aktu, pa čak i u aktima koji nemaju karakter zakona. Ustav u formalnom smislu pisani je temeljni pravni akt koji sadrži osnovne odredbe nekog društva.

Formalni ustavi razlikuju se prema načinu i uvjetima njihova mijenjanja. Meki ustavi su oni za čiju se reviziju ne zahtijeva posebna procedura, pa se oni mijenjaju na način i u proceduri predviđenoj za izmjenu zakona6. Kruti su ustavi oni koji se mogu mijenjati isključivo u posebno propisanom postupku, različitom od onoga koji vrijedi za mijenjanje zakona. Iz posebnog postupka revidiranja ustava, za što su propisani uvjeti stroži od onih utvrđenih za izmjenu zakona, izvire i njegova nadzakonska snaga, a što za posljedicu ima činjenicu da svi zakoni i drugi opći pravni akti moraju formalno i sadržajno biti u suglasnosti s ustavom kao s normom višeg ranga.

Tvorci prvih ustava polazili su od premisa postavljenih prirodnopravnom školom i koncepta ustava kao obnovljivoga društvenog ugovora. Pri tome bitan cilj bilo je u jednom formalnom pravnom aktu utvrditi društveno ustrojstvo i prirodna prava čovjeka koja, da bi bila od svih poštovana, moraju biti zajamčena na transparentan i nedvojben način. Razlog za donošenje krutih ustava leži u ideji da se ustavom ograničavaju prava državnih tijela radi ostvarivanja zaštite prirodnih prava čovjeka, pri čemu se ustav postavlja kao akt obligatornih naredaba za zakonodavca. Najblaži stupanj krutosti ustava jest onaj prema kojemu sam ustav dopušta reviziju njegovih odredaba po posebnoj proceduri. Ta ustavom utvrđena procedura je različita od one koju je dužan provoditi zakonodavac pri izmjeni zakona i u pravilu pred ustavotvorca stavlja dodatne uvjete koji kod promjene ustava moraju biti zadovoljeni. Veći stupanj krutosti imaju ustavi u kojima se mogućnost revizije djelomično ili u cijelosti zabranjuje tijekom određenog vremena. Najviši stupanj krutosti ustava predstavljaju odredbe kojima se revizija ustava djelomično ili u cijelosti trajno zabranjuje. Realno ove zabrane ne mogu spriječiti razvoj društva, a samim time i potrebu da se izmijenjenim društvenim prilikama prilagodi i pravni sustav ne izuzimajući pritom ni njegove osnovne odredbe. Novi ustavotvorac faktički nije i ne može biti vezan odredbama prijašnjeg ustava. Ako odredbe nekog ustava, ma kako one trajno u njemu bile određene, nisu po volji novoj vladajućoj društvenoj skupini, nema zapreke da se temelji društva ne urede na drugačiji način u novome ustavnom aktu ili izmjenama postojećeg na način koji odgovara interesima vladajuće politike.

Uspostava društva u kojima vlast pripada narodu proizlazi iz naroda i služi narodu, cilj je čijem postignuću teže gotovo sve moderne demokratske socijalne tvorevine. Participacija naroda u vlasti vrši se putem slobodnih izbora, a svodi se na davanje legitimacije za obnašanje vlasti političkim elitama grupiranima oko uže ili šire definiranih društvenih interesa, na način kako je to utvrđeno ustavom. U demokratskim društvima ustavi koji su doneseni kao jednostrani akti naroda utemeljeni su na ideji narodnog suvereniteta. Prema ovoj ideji vlast ne pripada pojedincu, nego narodu kao pravnoj osobi koja se nalazi iznad pojedinca. Narod, pak, ne predstavlja samo zbroj pojedinaca koji živi u određenoj državi, već on obuhvaća sadašnju, ali i sve buduće generacije i naraštaje. U demokracijama narod i država nisu suprotstavljeni entiteti, već se, nasuprot tome, ta dva pojmovna sadržaja isprepliću. Država i narod zapravo ostaju sinonimi, pa se može zaključiti da suverenost pripada narodu jednako kao i državi.

Načelo narodne suverenosti podrazumijeva da narod izvršava vlast u  cijelosti, posredno ili neposredno. Zbog toga u demokratskim državama institucije države moraju biti uređene na način koji omogućava izražavanje narodne volje putem za to pogodnih instrumenata. O kvaliteti institucionalnih rješenja kojima se omogućava artikuliranje volje naroda u političkom životu ovisi i realno oživotvorenje ovog načela. Također, jedna od vitalnih pretpostavki demokratske države jest podređenost političke vlasti u ustavom uspostavljenim ograničenjima. Jedino ustavom uređena demokratska država predstavlja sponu između forme i materije, odnosno pojedinca, naroda i države, kao i prepreku autonomiji volje političkih elita. Pritom ustav ne smije limitirati kreativne potencijale demokratske politike kako ne bi postao kočnicom društvenog progresa. On na jednak način mora korespondirati politici koja teži k promjeni društvenih odnosa, kao i onoj koja ima za cilj očuvanje dostignutih vrijednosti.

Demokratsko društveno uređenje može se utemeljiti na neposrednoj ili, pak, parlamentarnoj demokraciji. Neposredna demokracija predstavlja oblik političke vladavine u kojoj se političke odluke donose isključivo očitovanjem državljana s pravom glasa putem instituta utvrđenih ustavom. Sustav neposredne demokracije počiva na postavci da je narodni suverenitet nedjeljiv i neotuđiv te da se narod svog suvereniteta ne može odreći, niti obnašanje vlasti prenijeti na druge. Ustavom, kao društvenim ugovorom, stvara se vlast nužna za osiguranje mira i blagostanja koja ne smije biti u rukama pojedinca ili užih društvenih grupa. Narodni suverenitet daje mogućnost narodu kao cjelini da kroz svoju opću volju sam donosi opće akte i time uređuje pitanja od važnosti za opstojnost države i društva. Predstavnička tijela mogu samo kao narodni opunomoćenici oblikovati prijedloge propisa, o kojima će onda neposredno odlučivati sam narod. S druge strane, predstavnička demokracija je oblik sudjelovanja naroda u vlasti putem participacije na izborima za predstavnike u predstavničkim tijelima te za dužnosnike koji se biraju neposredno. Pritom izabrani predstavnici nemaju imperativni mandat, odnosno nisu za svaku odluku u čijem donošenju sudjeluju obvezni tražiti mišljenje svoje izborne baze i glasovati onako kako im ona odredi. Predstavnička demokracija može egzistirati u svom čistom obliku ili se može nadopunjavati elementima neposredne demokracije. Tada ti elementi imanentni neposrednoj demokraciji postaju nadopunjavajući i korektivni čimbenik predstavničke demokracije.

Narodna inicijativa oblik je neposredne demokracije kod kojeg građani, ako prikupe određeni broj potpisa potpore prema ustavom određenom postotku biračkog tijela, mogu tražiti neposredno narodno odlučivanje o određenom pitanju bilo donošenjem zakona bilo promjenom ustava. Kada građani mogu tražiti odlučivanje biračkog tijela bez posredovanja legislative ili egzekutive, riječ je o neposrednoj ustavnoj ili zakonodavnoj inicijativi. Ako se o prijedlogu građana mora najprije očitovati državna vlast, a tek potom slijedi narodno odlučivanje, riječ je o posrednoj ustavnoj ili zakonodavnoj inicijativi. Mnoštvo mogućih oblika neposredne demokracije može se svesti na svoje osnovne oblike, a to su referendum, plebiscit te narodna inicijativa. Referendum je oblik neposrednoga odlučivanja kojim se građani neposredno tajnim glasovanjem očituju o nekom političkom pitanju koje mora biti tako postavljeno da se na njega može odgovoriti s da ili ne, odnosno za ili protiv. Referendum se, u pravilu, provodi glede određenog zakonskog prijedloga ili promjene ustavne odredbe koja se nalazi u parlamentarnoj proceduri. Pritom reprezentativni uzorak sudionika na referendumu, dostatan za predstavljanje naroda, može određenu inicijativu tijela državne vlasti potvrditi ili odbiti. Referendum može biti i ustavotvoran. Takav je svaki referendum kojim se revidira ustav neposredno od strane birača. S obzirom na obvezatnost poštivanja rezultata referenduma, on može biti fakultativan ili obligatoran. Obligatorni referendum obvezuje tijela vlasti na određeno postupanje, dok fakultativni primarno tijelima državne vlasti pojašnjava volju naroda djelujući snagom potencijala biračkog tijela u sljedećem izbornom ciklusu. O plebiscitu se, pak, govori kad se očitovanje naroda provodi zbog strateških razloga, kao davanje političkoga (ne)povjerenja određenom pitanju od posebne važnosti za opstojnost političkog ili financijskog sustava, teritorijalne cjelovitosti, ali i kao davanje povjerenja određenoj osobi. Održavanje plebiscita, u pravilu, iniciraju tijela državne vlasti. Ako se, pak, postupak očitovanja birača pokreće “odozdo”, onda se u internacionalnoj jezičnoj uporabi najčešće govori o narodnoj inicijativi. Ovdje različite društvene skupine žele neki prijedlog unijeti u odgovarajući parlamentarni proces, pri čemu se ustavom ili zakonom propisuje najmanja potrebna podrška biračkog tijela pokrenutoj inicijativi. Kod narodne inicijative, narod odlučuje o pitanju koje je sam postavio, dok na referendumu i plebiscitu odlučuje o pitanjima koja je formulirao netko drugi.

Ustav Republike Hrvatske u svom prvotnom tekstu, kao i u onom koji je danas na snazi, predviđa mogućnost promjene Ustava u za to posebno predviđenom postupku sadržanom u glavi pod nazivom “Promjena Ustava”. Pravo predložiti promjenu Ustava imaju taksativno navedeni kvalificirani predlagatelji, a to su najmanje jedna petina zastupnika u Hrvatskom saboru, predsjednik Republike i Vlada Republike Hrvatske. Nakon postavljanja prijedloga za promjenu Ustava Hrvatski sabor odlučuje hoće li pristupiti promjeni Ustava većinom glasova svih zastupnika. U slučaju pozitivnog rezultata glasovanja, izrađuje se nacrt ustavnih promjena. Nacrt promjene Ustava, Hrvatski sabor također potvrđuje većinom glasova svih zastupnika. Konačno o promjeni Ustava odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.

S druge strane naš ustav u svom izvornom tekstu nije poznavao institut narodne inicijative. Institut narodne inicijative ugrađen je u hrvatski Ustav 2000. godine. Međutim, uspostava ovog ustavnog instituta nije bila posljedica pokušaja ustavnog uređenja narodne inicijative kao iskoraka ka daljnjoj demokratizaciji hrvatskog društva, već je ona faktički bila posljedica kompromisa učinjenog radi usvajanja tada predloženih ustavnih promjena u cjelini. Ugradnja narodne inicijative ušla je u set ustavnih promjena kao ustupak predlagatelju, Hrvatskoj stranci prava, kako bi se osigurala Ustavom propisana potrebna dvotrećinska većina za usvajanje tada predloženih promjena Ustava. Ova činjenica je, pak, uvelike pridonijela da je narodna

inicijativa u Ustav uvedena bez potrebnog i nužnog osmišljavanja sadržaja tog instituta koji bi ga činio logičkim i realno provedivim. Uvođenje jednog tako važnog i kompleksnog instituta kao što je narodna inicijativa u ustavnopravni poredak Republike Hrvatske zapravo je izvršeno uputom na pravila sadržana u prva dva stavka članka 86. Ustava, određivanjem minimalnog postotka inicijalne potpore za raspisivanje referenduma te enoncijacijom zakonitosti. No ni delegacijom zakonodavcu na uređenje ovog instituta nije se postiglo mnogo. Uređujući pitanje narodne inicijative zakonodavac je samo prepisao ustavnu odredbu i uredio tehniku provođenja radnji pri održavanju referenduma. Uz to se na narodnu inicijativu primjenjuju odredbe koje se odnose na državni referendum. Time se i za uspjeh ustavotvornog referenduma utemeljenog na narodnoj inicijativi traži pozitivno izjašnjavanje nadpolovične većine sudionika referenduma, pri čemu njihov apsolutni broj mora prelaziti polovinu ukupnog broja birača upisanih u birački popis Republike Hrvatske.

Bilo kako bilo, odredbu članka 87. Ustava koja se odnosi na narodnu inicijativu treba tumačiti na način da je njome utvrđena mogućnost kojom se ovlašćuje deset posto birača pokrenuti ustavotvorni referendum na temelju narodne inicijative. Pritom se narodna inicijativa za raspisivanje referenduma može primijeniti za svaku parcijalnu ili cjelovitu izmjenu Ustava. Drugim riječima, Ustav Republike Hrvatske poznaje tri načina provedbe postupka svoje izmjene, koji nisu međusobno uvjetovani i koji se provode neovisno. Prvi je postupak, koji je do sada uvijek korišten kod promjene Ustava, propisan glavom Ustava pod nazivom “Promjena Ustava”. Ovdje o izmjeni Ustava odlučuje Hrvatski sabor dvotrećinskom većinom od ukupnog broja zastupnika, pri čemu zastupnici prilikom glasovanja nisu vezani imperativnim mandatom ni eventualno izraženom voljom naroda kroz bilo koji mogući oblik njezine manifestacije u političkom životu društva. Drugi je postupak predviđen u članku 87. stavku 1. i stavku 2. Ustava, koji propisuju mogućnost da nadležna državna tijela, Hrvatski sabor ili Predsjednik Republike na prijedlog Vlade i uz supotpis predsjednika Vlade, raspišu ustavotvorni referendum. Treći je način da narod, na temelju odredbe članka 87. stavka 3., na ustavnom referendumu narodne inicijative djelomičnu ili u cijelosti izmjeni Ustav.

Prema tome, izmjena Ustava može se obaviti i putem referenduma, potpuno neovisno o postupku koji je propisan glavom o promjeni Ustava. Kod narodne inicijative Hrvatski sabor dužan je raspisati ustavotvorni referendum ako to zatraži deset posto od ukupnog broja birača u Republici Hrvatskoj, a nakon što Ustavni sud na zahtjev Hrvatskog sabora provjeri jesu li ispunjeni uvjeti za održavanje referenduma Svaka odluka građana na uspješno provedenom ustavotvornom referendumu jest odluka ustavnog karaktera i obvezuje sva državna tijela. Ona predstavljala promjenu Ustava koja stupa na snagu utvrđenjem da je uspješno provedeni referendum održan u skladu s Ustavom, dok je Hrvatski sabor dužan implementirati takvu referendumsku odluku u tekst Ustava. Možebitno odbijanje Hrvatskog sabora da raspiše referendum nakon što su ispunjene sve formalne pretpostavke za njegovo raspisivanje predstavljalo bilo bi negiranje biti neposredne demokracije predstavljene kroz referendum narodne inicijative i svakako bi imalo nesagledive posljedice po stabilnost hrvatskoga ustavnopravnog sustava, osobito imajući u vidu temeljno utvrđenje karaktera hrvatske države sadržanog u članku 1. Ustava prema kojem se Republika Hrvatska definira kao jedinstvena, nedjeljiva demokratska i socijalna država, u kojoj vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici ravnopravnih državljana i koju narod izvršava izborom svojih predstavnika te neposrednim izjašnjavanjem. Negiranje prava naroda na neposredno izjašnjavanje o ustavnim pitanjima ili njegova prava iniciranja ustavnih promjena bila bi zapravo negacija demokratskog duha hrvatskog Ustava u cijelosti.

Institut narodne inicijative očigledno pati od podnormiranosti. Cijela problematika ovog instituta prepuštena je realno na prosudbu Ustavnom sudu i to na temelju odredbe sadržane u članku 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. Međutim, sve ove okolnosti ne mogu utjecati na njegovo postojanje u ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske, kao ni na obvezatnost primjene njegovih rezultate i pravnih posljedica koje ti rezultati izazivaju.

Komentari