U Zagrebu, 14. studenoga 2018.

U tjednima uoči očekivanog prihvaćanja Globalnog kompakta za sigurne, uređene i regularne migracije (u daljnjem tekstu: GK), na međudržavnoj konferenciji u Marakešu 10. i 11. prosinca, vodi se u Hrvatskoj i drugdje rasprava o stvarnom značenju toga dokumenta. Vlade nekih država odlučile su ne prihvatiti taj dokument, a neke još razmišljaju. Hrvatska vlada, ovaj put uz jednoglasnu potporu središnjih tijela HDZ-a, čvrsto je odlučna prihvatiti ga, a na sve prigovore odgovara da je to ionako “neobvezujući” dokument, nešto kao deklaracija, a ne međunarodni ugovor.

Da bi se imalo pouzdan odgovor na pitanje je li doista tako, odnosno što taj akt uistinu znači ili može značiti za Hrvatsku i druge zemlje koje ga prihvate, potrebno je najprije razmotriti njegovu mjesto u postojećoj i budućoj mreži raznih međunarodnih sporazuma, konvencija i akata. A da bi se to što objektivnije i što kompetentnije moglo utvrditi, najbolje je za početak zaviriti u ozbiljne znanstvene analize, kakve se još uvijek po svijetu pojavljuju, za razliku od Hrvatske, u kojoj vlast i njezini poltroni i odredi oportunističkih intelektualaca sve najčešće svedu na reduciranu i simplificiranu razinu – koja mnogo više skriva negoli otkriva o istinama, činjenicama i posljedicama. Zbog toga posežemo za proukom švedskog Instituta Raoul Wallenberg: WHAT IS A COMPACT? Migrants’ Rights and State Responsibilities Regarding the Design of the UN Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration. (ŠTO JE KOMPAKT? Prava migranata i odgovornosti/nadležnosti država u nacrtu UN-ova Globalnog kompakta za sigurne, uredne i regularne migracije).

Taj inače liberalno i pro-migracijski orijentirani institut – dakle dio umreženoga globalnog mainstreama, zamišljen kao središte izvrsnosti koje promiče razvoj društava koja se zasnivaju na kulturi ljudskih prava – donio je svoj predgovor te pet članaka uglednih znanstvenika. Nama je najzanimljiviji predgovor i prvi članak, pa ćemo najprije ukratko prikazati što se u njima otkriva o tom kompaktu i njegovu značenju te mogućim učincima i posljedicama i na pravnoj i na političkim razinama, a zatim ćemo iznijeti i svoje zaključke.

1. Predgovor


U Predgovoru se podsjeća da je 19. rujna 2016. prihvaćena Newyorška deklaracija o izbjeglicama i migrantima, koja je predvidjela dva nova globalna kompakta: jedan o izbjeglicama, a drugi o sigurnim, urednim i regularnim migracijama. Za oba kompakta planirano je da budu prihvaćena ove godine. Pregovori o prvomu bili su u nadležnosti visokog povjerenika UN-a za izbjeglice (UNHCR), a o drugomu u nadležnosti posebnog predstavnika UN-a za međunarodne migracije, kojemu pomaže Međunarodna organizacija za migracije (IOM), koja je u srpnju 2016. postala UN-ovom partnerskom organizacijom.

“Konačni sadržaj i odatle proistječući učinak obaju kompakata još su uvijek neizvjesni”, piše u Predgovoru, koji je očito pisan prijašnjih mjeseci, te se dodaje da, “što je mnogo bitnije, postoji malo jasnoće o tomu kojoj točno vrsti međunarodnog sporazuma pripada kompakt, i gdje se on nalazi u odnosu spram postojećih instrumenata međunarodnoga prava i međunarodnih odnosa”. Riječ je naime o nazivu (terminu) koji se u posljednje vrijeme pojavljuje u međunarodnim i regionalnim rasprava kao “sve popularnije političko sredstvo s ograničenim pravnim sadržajem”. Kao glavni cilj tematskog bloka u predgovoru se navodi ovo: “istražiti što je kompakt, kako se odnosi prema drugim međunarodnim instrumentima te koje, ako ikoje, normativne implikacije proistječu iz takva instrumenta”. Kao drugi cilj naznačuju se analize vjerojatnih učinaka globalnog kompakta u sferi ljudska prava, s time da se prouči dosadašnja uloga relevantnih UN-ovih kompakata, zatim pregovaračkog procesa koji vodi prema GK-u te politički kontekst u odnosu spram drugih sporazuma u tom području. Priređivači polaze od ideje da “međudržavni sporazumi koji se odnose na prava pojedinaca (u ovom slučaju migranata) moraju poprimiti oblike koji nadopunjuju postojeće međunarodne pravne obveze država. Ti novi oblici sporazuma dobrodošli su ako njihov sadržaj podiže standarde tretiranja migranata iznad postojeće razine prava sadržanih u međunarodnim konvencijama. Oni, naprotiv, postaju prijetnjom UN-ovim konvencijama o ljudskim pravima ako se pokaže da, hotice ili nehotice, snizuju postojeće standarde ljudskih prava.”

Nadalje se u Predgovoru ističe kako GK nije prvo zadiranje UN-a u međunarodno pravo i oblikovanje migracijske politike. Još 1990. UN je otvorio mogućnost potvrđivanja Međunarodne konvencije o zaštiti pravā svih radnika-migranata i članova njihovih obitelji . No ta konvencija ima do sada 51 stranku i svega 15 potpisnika, zato što je niz moćnih zemalja koje sebe vide kao migracijsko odredište izbjegao potvrđivanje te konvencije. Godine 2000. dodana su UN-ovoj Konvenciji protiv transnacionalnoga organiziranog kriminala dva protokola koja se odnose na migracije – jedan koji se bavi sprječavanjem krijumčarenja migranata, a drugi (nedopuštenom) trgovinom ljudima. Ta su dva protokola u dotadašnje stanje unijela dimenzije transnacionalnog kaznenog prava u sferi migracija. I na tomu se uglavnom i (o)stalo. No korak naprijed učinila je Konvencija ILO-a (Međunarodne organizacije rada), koja je g. 2011. prihvatila zaključak kojim se prava radnika-(i)migranata stavljaju u istu kategoriju kao i zaštita prava domaćih radnika.

Koraci su, osim na pravnoj, činjeni i na političkim razinama. UN je g. 2005. objavio izvješće Globalnog povjerenstva za međunarodne migracije (GCIM), koje je ustanovilo nov forum za dijalog na razini civilnoga društva. Taj je dobilo naziv Globalni forum za migracije i razvoj (GFMD). Osim toga, GCIM-ovo izvješće ubrizgalo je energiju procesu ukorjenjivanja migracija dublje u UN time što je stvoren Ured posebnog predstavnika glavnog tajnika UN-a – koji sada vodi pregovore o marakeškom kompaktu. Aktivnosti u tom smislu počele su još 2006., kada je ad hoc održan prvi UN-ov Dijalog na visokoj razini o migracijama i razvoju (HLD), a taj je skup proizveo i odgovarajuće izvješće. Dijalog se zatim održavao redovno: 2008., 2013., 2016., a planiran je i za ovu godinu. Povrh toga, ima mnogo UN-ovih i ne-UN-ovih tijela i agencija koje su uključene u aktivnosti povezane s migracijama koja se redovno susreću pod okriljem Globalne skupine za migracije (GMG), a pod rotirajućim vodstvom sad ove, sad one agencije. Proizvodi tih susreta u pravilu su izvješća, preporuke i utanačenja – svi ispod razine obvezujućih normi.

Oblik “kompakta” – zaključuje se u Predgovoru – nalazi se zapravo “između tvrdih zakonskih obveza i konvencija te ’mekih’ instrumenata izvješćā i preporukā”. Sada će se istražiti zašto je takav oblik međunarodnog akta postao prevladavajući oblik na području migracija.

2. Normativni učinak GK-a


Autor znanstvenog članka “The Normative Impact of the Global Compact on Safe, Orderly and Regular Migration” (“Normativni učinak Globalnog kompakta o sigurnim, urednim i regulanim migracijama”), danski znanstvenik Thomas Gammeltoft-Hansen, odmah na početku ocjenjuje da je “globalno upravljanje na planu migracija notorno razmrvljeno i nekoherentno” te da se takva ocjena odnosi i na međunarodno pravo. Ne postoji naime nijedan dokument koji bi sličio Konvenciji koja se odnosi na izbjeglice iz g. 1951. Stoga se u praksi države i tijela oslanjaju s jedne strane na međunarodno pravo rada i na opće propise o ljudskim pravima, a s druge na rastuću mrežu bilateralnih i regionalnih sporazuma, koji uređuju pitanja kao što su readmisija, granična kontrola ili kvote za migracije radnika. Ovaj bi novi kompakt stoga imao popuniti postojeće praznine u međunarodnom pravu. No tu se javlja pitanje u kolikoj će mjeri GK uspostaviti normativni okvir. [Ovo i dalje boldana mjesta istaknula Poticajna skupina!]

Na prvi pogled, primjećuje Gammeltoft-Hansen,  čini se da kompakt ne će uspostaviti nikakav normativni (pravni, pravno-obvezujući) okvir. Newyorška deklaracija izriče samo “neobvezujuća načela”. Nadalje, čini se da GK ističe samo političku i praktičku suradnju, i da je po tomu “negdje između politike i prava” odnosno da se odnosi na “više tehničke i proceduralne aspekte ’dobrog upravljanja’”. “Kompakti” mogu sadržavati detaljne smjernice i standarde, ali se rijetko kad prikazuju kao obvezujući instrumenti – sami po sebi. Zapravo, neobvezujući karakter kompakta čini se kao preduvjet da se lakše pridobije potpora širega kruga država.

Pa ipak, nastavlja autor, pomnim se promatranjem dolazi do zaključka da GK može imati i te kako važan normativni učinak na području međunarodnog migracijskog zakonodavstva, unatoč svom neobvezujućem statusu. On ima sve izglede – u ovoj općoj razmrvljenosti međunarodnih regulativa – postati “važan instrument mekoga prava (soft law)” – imale zemlje koje ga potpišu takvu nakanu ili ju ne imale! “Kompakt”, po njegovu mišljenju, može takvu ulogu odigrati na nekoliko načina. On će, primjerice, čak i u državama koje se strogo drže samo propisa obuhvatiti niz normi koje su više tehničke ili standardizirajuće kako u pogledu ukupne suradnje, tako i u pogledu provedbenoga okvira. “Iako se te norme formalno ne smatra obvezujućima, one i na drugim područjima međunarodnoga prava pokazuju da mogu unatoč tomu biti iznimno važne u upravljanju ponašanjem države.” Kao drugo, “kompakt” može imati ulogu “popunjavanja normi” time što uspostavlja “načela, obveze i razumijevanja (čega)” s obzirom na postojeća pravila i na njihovo tumačenje u etabliranim područjima međunarodnoga prava. Aneks II. Newyorške deklaracije navodi: “Surađivat ćemo na međunarodnom planu kako bi se osiguralo sigurne, uredne i regularne migracije tako da u to bude uključeno puno poštivanje spram ljudskih prava i čovječnog tretiranje migranata, neovisno o statusu migracija. Posebno ističemo potrebu da se osigura poštovanje dostojanstva migranata i zaštita njihovih prava sukladno primjenjivom međunarodnom pravu, u što ulaze i načela ne-diskriminacije po međunarodnom pravu.” Utoliko je važno referiranje na postojeće međunarodno zakonodavstvo na planu ljudskih prava te, osobito, na pravo na rad i pravo mora. “GK je iznimna šansa da se osigura nastavljanje potpore država međunarodnom pravu, da se raščiste interakcije između različitih režima te da se golemi korpus postojećih standarda i načela razvijenih posljednjih desetljeća integriraju te da se na njima gradi dalje”, ocjenjuje člankopisac.

Kao treće, nastavlja on, i kao najprovizornije (najneizvjesnije), GK može na kraju dovesti do uspostave bitno novih normi u pogledu međunarodnih migracija, a što može naposljetku utrti put donošenju obvezujućeg međunarodnog prava/zakonodavstva (law) u obliku bilo običaja, bilo sporazuma. Tu autor citira riječi posebnog predstavnika glavnog tajnika UN-a Petera Sutherlanda: “Globalni kompakt o migracijama može uvezati usuglašene norme i načela u globalni okvirni sporazum u kojem su i obvezujući i neobvezujući elementi te identificirati područja u kojima države mogu surađivati s ciljem zaključivanja novih međunarodnih normi i sporazuma.”

Budući da je politički “apetit” za donošenje novih normi kao dijela ovoga kompakta veoma slab, a kako postoji potreba za razvojem normi u području migracija, GK se uključuje u “širi trend prema onomu što neki nazivaju ’omekšivanjem’ (‘softification’) međunarodnog upravljanja. Iako međunarodno pravo i pravni sporazumi strukturiraju lavovski dio svega, sve veći dio normativnih standarda poprima posljednjih desetljeća formu neobvezujućih sporazuma i drugih instrumenata koji nemaju značaj pozitivnoga međunarodnog prava. Taj trend pojačavanja uloge ’mekoga prava’ osobito je izražen u sferi ljudskih prava. Na razini UN-a tijekom posljednjih dvaju desetljeća prihvaćeno je veoma malo sporazuma o ljudskim pravima, ali je zato gotovo eksponencijalno porastao broj deklaracija, rezolucija, zaključaka i načela. Njima se oblikuje međunarodno pravo ili na brojne načine imaju učinke na njegov sadržaj: od toga da postaju prvim korakom u procesu normiranja do toga da priskrbljuju detaljna pravila i više tehničke standarde nužne za tumačenje i provedbu postojećih pravila i pozitivnoga prava.” Dakako, šarenilom takvih neobvezujućih dokumenata može se i razvodnjavati postojeće pravne norme kojima se štite pojedinačna ljudska prava. U pojedinim pak slučajevima ’meko pravo’ već je, unatoč svom neobvezujućem značaju, popunilo ono čega nema u sporazumnom pravu, pa bi i GK mogao u tom pogledu imati velike učinke.

U nastavku svog razmatranja, danski znanstvenik izražava zabrinutost zato što GK ne nudi nikakva jamstva da će kao kompakt doista izvršiti normativni utjecaj tako da poboljša zaštitu ljudskih prava migranata. Liberalna teorija ljudskih prava obično pretpostavlja da ’meko pravo’ igra progresivnu ulogu, da podiže standarde zaštite te da će naposljetku učvrstiti ’kaskadu normi’ ili do nje dovesti. No takve pretpostavke uvelike su pogrješne, žali se Danac. Mnoge naime države izbjegavaju ozakoniti deklarirana načela tako da ’meko pravo’ pretoče u ’tvrdo pravo’. Ono prvo pravo omogućuje fleksibilnost, no zakonodavci ga često ignoriraju ili njegove ponekad i protuslovne odredbe izigravaju odnosno opstruiraju, svatko na svoj način, upravo zato što im one za to pružaju dovoljan manevarski prostor. Utoliko, ’meko pravo’ može čak “smanjiti zakonsku kvalitetu zaštite koja bi inače odgovarala pojedincima sukladno međunarodnom zakonodavstvu na području ljudskih prava”, zaključuje pomalo rezignirano Gammeltoft-Hansen. Da bi se proklamirano pretakalo u zakonodavnu praksu, nužni su stoga pritisci odnosno stanovita potezanja (a degree of traction) država.

Kao treću i “možda najvažniju primjedbu u sadašnjem kontekstu” Hansen navodi to da su instrumenti ’mekoga prava’ danas postali i bojno polje za “interpretativne bitke”. Neki naime čimbenici procese na nacionalnom planu očito upotrebljavaju kao “strategiju za stranke u prijeporu koje aktivno zahtijevaju korak unatrag ili postavljanje ograde prema dinamičnim razvojima u tumačenju međunarodnog prava na planu ljudskih prava”. On zato ocjenjuje da će biti presudno to kako će izgledati konačna inačica teksta Globalnog kompakta, napominjući da posljednje inačice koje su do trenutka pisanja članka bile poznate “ne odražavaju u dovoljnoj mjeri supstancijalne razvoje u uspostavljanju standarda tijekom posljednjih dvaju desetljeća”. Dapače, GK kao “hibridan instrument usredotočen ponajviše na aspekte upravljanja može potencijalno ispasti takav da posluži kao ’kišobran’ za širok spektar različitih neobvezujućih standarda, preporuka, najboljih praksa itd., ’kišobran’ koji se odnosi i na državne i na ne-državne čimbenike.

S obzirom na sve to, autor zaključuje da je i dalje nerazvidno kakav će učinak GK imati na daljnji razvoj međunarodnoga migracijskog prava. Čak i unatoč tomu što mnogi ne vjeruju da će se konačnom verzijom teksta uspostaviti “nove primarne norme međunarodnoga prava”, “taj kompakt ipak ima potencijal bitno utjecati na zaštitu migranata time što će povezati i iznova potvrditi različite pravno obvezujuće sporazume o upravljanju međunarodnim migracija te na primjeren način odražavati interpretativne razvoje unutar primjerice međunarodnoga humanitarnog prava, prava na traženje i spašavanje te međunarodnoga prava rada”. To je pak daleko (manje) od one glavne uloge koju imaju UN i regionalni kompakti. A ni “politički kontekst ne ide osobito na ruku takvim nastojanjima”.

3. Zaključci Poticajne skupine PHB na temelju rečenoga i nerečenoga


Kao što se vidi iz podastrtoga, Globalni kompakt može imati veliko i dalekosežno značenje za buduće zakonsko reguliranje i politička tumačenja primjene i provedbe u njemu sadržanih načela i novih standarda – unatoč formalno neobvezujućem značaju takva dokumenta. Točnije, koliko god GK ne imao dostatnu formalnopravnu, ima i te kako veliku političku, pred-regulacijsku i interpretativnu težinu. Smisao dokumenata kao što je “kompakt” ne iscrpljuje se u tomu da bude pukom deklaracijom (u tom slučaju i nazvalo bi ga se “deklaracijom”, “izjavom”, “preporukom” ili tako nekako), nego takvi dokumenti imaju narav nečega što je na pola puta između sporazuma i obveza koji proistječu iz postojećega pozitivnog međunarodnog prava i onoga što tek treba unijeti u međunarodno pravo, a time i u nacionalna prava, a osobito u smislu formuliranja i kodificiranja novih međunarodnih standarda, načela postupanja i tumačenja sadašnjih i budućih propisa.

Sve skupa mora se dakle razumjeti i tumačiti u sklopu mreže dosad prihvaćenih obvezujućih i neobvezujućih dokumenata te s obzirom na prevladavajući duh u suvremenom svijetu, osobito u liberalno-demokratskoj Europi, mentalno privrženoj koncepciji multilateralizma i ’otvorenog društva’. Sve skupa jako je ovisno o tomu kako će se odredbe GK-a tumačiti i unositi u pozitivne propise. A jako je ovisno i o praksama kakve se inače primjenjuju ili se dopuštaju ili toleriraju. Sjetimo se samo invazije migranata g. 2015., pred kojom su ustuknula sva represivna tijela i službe, dok su nemilice i sustavno bili na svim stranama kršeni i schengenski i nacionalni i drugi propisi o sigurnosti granica i zabrani prelaska granice svakomu tko za to ne ispunjava stroge zakonske i sigurnosne uvjete, tko nema putovnicu i vizu ili tko ne može dokazati izbjeglički status, identitet, pravo na politički azil ili na supsidijarnu zaštitu, itd.

Hrvatska ima i debelog iskustva s raznim pritiscima koji su na nju vršeni tijekom triju posljednjih desetljeća sukladno međunarodnim propisima, deklaracijama, mišljenjima, preporukama ili otvorenim uvjetovanjima (npr. mišljenju Venecijanske komisije, Vijeća Europe, OESS-a, EU-a, SAD-a, Z-4, kvadrilaterala, trija, posebnih izaslanika, međunarodnih organizacija i domaćih udruga civilnoga društva, agencija, foruma…). Sjetimo se samo silnih uvjetovanja otvaranja odnosno zaključivanja pregovora o ulasku Hrvatske u EU suradnjom s Haaškim tribunalom, ili sklapanjem arbitražnog sporazuma sa Slovenijom (iako Hrvatsku međunarodno pravo inače na to ne bi moglo ni obvezati ni prisiliti) i brojnih drugi pritisaka, koji nisu počivali samo ili nisu počivali uopće na međunarodnom ili na europskom pravu, nego i na tumačenjima i (zlo)porabama pravnih “normativa” i političkih odluka.

Nadalje, iz članka je više nego očito da se mnogim državama i čimbenicima civilnoga društva ne sviđa daljnja liberalizacija “prava” na migracije, ali da države masovno prihvaćaju GK. Nije li to paradoksalno? Autor jedva uvijeno zapravo kaže: Mnoge države koje prihvate “kompakt” poslije će njegove odredbe nastojati razvodniti, opstruirati ili blokirati u svojoj zakonodavnoj i interpretativnoj praksi. S time u svezi nameće se pitanje: Zašto vlade prihvaćaju ono što namjeravaju izigravati, pogotovu ako je izgledno da će na domaćem planu naići na tvrde otpore, ili ako i same namjeravaju opstruirati ono što su proklamirale? Jedini mogući odgovori jesu ovi: 1) zato što žele potvrditi svoju “podobnost” dominantnim silama koje trenutno ravnaju svijetom ili dijelovima svijeta; 2) zato što znaju da takav oblik dokumenta, pogotovu ako bude nedorečen ili u sebi “šaren” i kontradiktoran, mogu, zaslugom njegova “neobvezujućeg” značaja, po potrebi “krivo razumjeti” te njegov duh i intencije po potrebi iznevjeriti; 3) zato što mnogim trećim državama odgovara da se migrantima zajamči što više prava, budući da migracije njih ne ugrožavaju, nego im naprotiv služe kao “odušci” (ili što zlokobnije) budući da same “emitiraju” migrante; 4) zato što nekim državama ili nad-državnim i trans-nacionalnim čimbenicima odgovara da prava migranata što više ojačaju, znajući da će sami ostati izvan “vruće kaše”, a istodobno dobiti u ruke  još jednu polugu kojom će u ime “otuđenih centara moći” vršiti diskriminatorne pritiske na države – osobito na one manje, slabije i izloženije nezakonitim migracijama – da načela i standarde iz GK-a što dosljednije i što rigoroznije primjenjuju u svojim zakonodavstvima i praksi.

Drugim riječima, ako je tako kako u strahu od opstrukcije GK-a izglede procjenjuje danski profesor u članku napisanom za švedski institut, pozivajući se za potkrjepu iznesenoga i na relevantne izvore i druge autore, čini se da bi marakeški skup i prihvaćanje GK-a mogli ispasti zapravo (još jedan) “festival globalnog licemjerja”. Kako svaka država koja se tom kompaktu usprotivi (ako takvih ne bude razmjerno dovoljno, i ako je riječ o onim državama koje nisu ni blizu toliko jake i suverene kao što je SAD!) može očekivati (za sada!) da bude na raznim razinama izvrgnuta prijeziru i diskvalifikaciji te izložena na globalni “stup srama”, – vlade brojnih takvih država radije će se praviti da im je sve to prihvatljivo, njihovi predstavnici dići će ozarenih lica svoje rukice na skupu u Marakešu, a zatim će u praksi tek vidjeti što će. Naknadno će odlučivati što se od svega toga provoditi, kako ono što su proklamirale “ispravno” shvatiti i primijenit. Zatreba li im, na sve će mile i nemile načine Globalni kompakt izigravati, ovisno već o realnim potrebama, procjenama i daljnjim praktičkim iskustvima s migrantima i očekivanim novim najezdama samovoljnih migranata. Istodobno će domaćim publikama svim silama dokazivati da neobvezujuća narav kompakta nikoga ni na što ne obvezuje, što je g. Gammeltoft-Hansen više nego argumentirano i znanstveno-stručno opovrgnuo, objasnivši nam o čemu je zapravo riječ (o ’mekom pravu’) i što se zapravo kompaktom želi u konačnici postići (pretakanje standarda i načela GK-a u pozitivno pravo – u konvencije, sporazume, nacionalna zakonodavstva i pravne prakse).

Ključno pitanje glasi: Želimo li, osobito mi Europljani, najizloženiji mogućim masovnim migracijama iz Azije i Afrike, i dalje njegovati međunarodno političko licemjerje, riskirajući pritom posljedice na koje zapravo nismo spremni te učinke i implikacije koje ne možemo predvidjeti? Ili želimo njegovati svoje suvereno pravo pa hrabro i časno odbiti ono što je dvojbeno, višeznačno, umotano u “burkini” kao “Istanbulska nevjesta (pardon: deklaracija)”?

Foto: Migranti iz Hrvatske ulaze u Sloveniju