Trenutni spor oko izbora predsjednika Vrhovnog suda zapravo jest produkt dugogodišnje prakse prema kojoj se Ustav tumačio sukladno interesima vladajućih, odnosno realiteta u kojem su se ustavni instituti stvarno mijenjali zakonom, a što je ustavnopravno nedopustivo.

Dr. sc. Dubravko Ljubić

Izraz rašomon, prema filmu A. Kurosawe, odnosno prema noveli R. Akutagawe, označava situaciju u kojoj postoje različita, često suprotstavljena gledišta o nekom događaju. To je izraz koji možda najbolje oslikava društveni spor koji je nastao oko izbora i imenovanja predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske. Stručna i ona malo manje stručna javnost podijelila se na način da su se priklonili akcijama trenutnog predsjednika Republike Hrvatske ili su se izjašnjavali u pravcu podrške vladajuće većine u Saboru.

Međutim, ono što doista bode u oči jest činjenica da se glas za jedan od dva različita pristupa postupku izbora i imenovanja predsjednika Vrhovnog suda, u pravilu ne argumentira ustavnopravno relevantnim okolnostima i činjenicama, već se položaji zauzimaju ovisno o količini simpatije koju se gaji prema obnašateljima dvije najviše pozicije u izvršnoj vlasti. Pri tome se nerijetko zanemaruje bit cijele priče, a to je opstojnost koherentnog ustavnopravnog sustava koji bi prema članku 5. našeg Ustava trebao počivati na usklađenosti zakona s ustavnim određenjima.

Trenutni spor oko izbora predsjednika Vrhovnog suda zapravo jest produkt dugogodišnje prakse prema kojoj se Ustav tumačio sukladno interesima vladajućih, odnosno realiteta u kojem su se ustavni instituti stvarno mijenjali zakonom, a što je ustavnopravno nedopustivo.

Načelno gledano, teško je oteti se dojmu kako se svijest o važnosti sadržaja Ustava još i danas vrlo teško probija do njegovih adresata, pri čemu je zamjetna njegova marginalizacija pri uređenju i odvijanju temeljnih društvenih odnosa. Dok se zanemarivanje slova Ustava nakon osamostaljenja može pripisati političkom nasljeđu sadržanom u poznatoj izreci “da se ne treba držati ustava kao pijan plota”, za dugotrajnost takvog odnosa spram Ustava nema izlike. Prvotna praktična odsutnost Ustava iz uređenja društvenih odnosa rezultirala je prisvajanjem objektivno nepripadajućih ingerencija od stane tijela državne vlasti koja su praktički prolazila bez posebne društvene osude. Poglavito je ovakva tendencija bila zamjetna pri majorizaciji egzekutive nad legislativom i sudstvom. Ako se takvo stanje možebitno i moglo politički opravdati, teško je bilo naći izgovor za nespremnost nositelja vlasti na neposrednu primjenu Ustava u situacijama kolizije osnovnih normi sa zakonodavnim rješenjima u tranzicijskom razdoblju, odnosno za odsutnost pravne svijesti o potrebi uporabe temeljnih normi i mogućnosti njihove neposredne implementacije na konkretni slučaj.

Koncept ustavne države utemeljen je na ideji prema kojoj postupci državne vlasti moraju biti ustavno opravdani po sadržaju i cilju njihova poduzimanja, a svoje izvorište moraju crpiti iz univerzalnih vrednota. Samo tako uvjetovanje izvršavanja društvenih poslova omogućava prelazak sa shvaćanja egzistentnosti vlasti kao aparata prisile nad adresatima u postojanje vlasti kao instrumenta obavljanja javne službe…

Djelovanja države nisu legitimna na temelju puke činjenice da su poduzeta od strane tijela državne vlasti u suglasnosti sa zakonom, već se opravdanje svakog konkretnog postupka ili djelovanje pojedinačnog ili općeg akta mora procijeniti na temelju opravdanosti njegova sadržaja. Vlast ne stječe legitimitet isključivo svojim postojanjem niti se djelanja tijela državne vlasti smatraju opravdanim samim time što su legalna. Koncept ustavne države utemeljen je na ideji prema kojoj postupci državne vlasti moraju biti ustavno opravdani po sadržaju i cilju njihova poduzimanja, a svoje izvorište moraju crpiti iz univerzalnih vrednota. Samo tako uvjetovanje izvršavanja društvenih poslova omogućava prelazak sa shvaćanja egzistentnosti vlasti kao aparata prisile nad adresatima u postojanje vlasti kao instrumenta obavljanja javne službe, odnosno kao aktiviteta kojim se stvaraju i osiguravaju nužni uvjeti za zadovoljavanje svakodnevnih životnih potreba pojedinaca te razvoj i prosperitet društvene zajednice kao cjeline.

Da bi se dobila puna slika o problemu kojeg se pokušava analizirati, potrebno je prije svega spoznati njegove sastavnice.

Sukladno članku 116. stavku 1. Ustava Vrhovni sud Republike Hrvatske, kao najviši sud, osigurava jedinstvenu primjenu prava i ravnopravnost svih u njegovoj primjeni. Prema Zakonu o sudovima (“Narodne novine” broj 28/13. i dr.) te Sudskom poslovniku (“Narodne novine” broj 37/14. i dr.) i Poslovniku Vrhovnog suda Republike Hrvatske (broj: Su-V-22/2018-1 od 16. veljače 2018. i 2. veljače 2020.), predsjednik Vrhovnog suda Republike Hrvatske predstavlja Vrhovni sud Republike Hrvatske i sudbenu vlast, obavlja poslove sudske uprave i druge poslove kao što su upravljanje Vrhovnim sudom, usklađivanje rad sudskih odjela i drugih ustrojstvenih jedinica u Vrhovnom sudu, sazivanje i predsjedavanje Općoj sjednici Vrhovnog suda i proširenoj općoj sjednici, te upravljanje sudskom upravom. Predsjednik je odgovoran za pravilno i zakonito obavljanje poslova u sudu i sudske uprave. Ujedno predsjednik donosi upravne i druge akte, izdaje naredbe i daje upute, potpisuje odluke, zaključke, izvješća i druge akte koje donosi Opća sjednica, nadzire rad ravnatelja sudske uprave Vrhovnog suda i financijsko materijalno poslovanje i nabavu.

Uloga predsjednika Vrhovnog suda je prvenstveno reprezentativno-administrativna. On nema poseban i neposredan utjecaja na postupak suđenja ili na sadržaj djelovanja Vrhovnog suda i izvršenje njegove ustavom propisane nadležnosti. Stoga se opravdano može postaviti pitanje zbog čega je izbor ove funkcije dignut na razinu ustavnog instituta, odnosno zašto se njegovo uređenje izvršava u najvišem pravno političkom aktu Republike Hrvatske.

Iz navedenog proizlazi da je uloga predsjednika Vrhovnog suda prvenstveno reprezentativno-administrativna. On nema poseban i neposredan utjecaja na postupak suđenja ili na sadržaj djelovanja Vrhovnog suda i izvršenje njegove ustavom propisane nadležnosti. Stoga se opravdano može postaviti pitanje zbog čega je izbor ove funkcije dignut na razinu ustavnog instituta, odnosno zašto se njegovo uređenje izvršava u najvišem pravno političkom aktu Republike Hrvatske. Poglavito imajući u vidu, primjerice, analogno ustavno rješenje sadržano u članku 15. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske prema kojemu Ustavni sud bira tajnim glasovanjem predsjednika Ustavnog suda na vrijeme od četiri godine većinom glasova svih sudaca.

Povijesnim pregledom instituta izbora predsjednika Vrhovnog suda odmah se uočava činjenica da je on dignut na razinu ustavnog instituta 2001. godine. Naime, nakon treće-siječanjske diktature i povratka na vlast neokomunista, novoformirana vlast je osvojila Pantovčak i Markov trg. Ustavni sud je bio pacifiziran prijetnjom prestanka mandata cijelog saziva na temelju promjene Ustava kojom bi se mijenjao broj sudaca, odnosno prijetnjom da će se faktično ukinuti financijska i ustrojbena samostalnost Suda utvrđena u članku 2. stavku 2. i 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. No, u prkos svemu, nova vlast nije mogla revolucijom osvojiti i Trg. N.Š.Zrinskog te Vrhovni sud.

Kontrola nad zakonodavnom i izvršnom vlašću, sljedbenicima demokratskog jedinstva vlasti nije bila dostatna. Procesuiranje neistomišljenika nije se moglo učinkovito provoditi ukoliko se nije imalo pod kontrolom i sudbenu vlast. Kako se suce, zbog trajnosti njihove funkcije, nije moglo podvrgnuti kontroli i mijenjati na način kako je to bilo u to doba uobičajeno s nepoćudnim nositeljima drugih javnih funkcija, partijska sljedba dosjetila se na sudove instalirati komesare kroz funkciju predsjednika suda. Stoga je u Ustav uneseno rješenje prema kojem najvišu funkciju u tijelu sudbene vlasti bira tijelo zakonodavne vlasti na prijedlog tijela izvršne vlasti. Koliko je ovo ustavno rješenje u skladu s načelom trodiobe vlasti procijeniti može svatko, neovisno o naobrazbi koju ima.

Dakle, od 2001. godine u Republici Hrvatskoj, prema članku 116. stavak 2. Ustava predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske, uz prethodno mišljenje Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nadležnog odbora Hrvatskoga sabora, na prijedlog Predsjednika Republike bira i razrješuje Hrvatski sabor. Ujedno, prema članku 121. stavak 2. Ustava Državno sudbeno vijeće odlučuje o imenovanju predsjednika svih sudova, osim predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Međutim, 2018. godine, Zakonom o sudovima, bez da se prethodno mijenjalo i ustavno uređenje, člankom 44.a propisano je da postupak izbora predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske pokreće Državno sudbeno vijeće objavom javnog poziva, najkasnije šest mjeseci prije isteka mandata odnosno najkasnije 30 dana nakon prestanka dužnosti predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske zbog drugih zakonom određenih razloga. Javni poziv objavljuje se u “Narodnim novinama” i na mrežnoj stranici Državnog sudbenog vijeća, a sadrži poziv kandidatima da u roku, koji ne smije biti kraći od 15 dana, a niti dulji od 30 dana, podnesu prijavu. Zaprimljene prijave kandidata Državno sudbeno vijeće dostavlja Uredu predsjednika Republike Hrvatske koji će o kandidatima zatražiti mišljenje od Opće sjednice Vrhovnog suda Republike Hrvatske i nadležnog odbora Hrvatskog sabora. Ujedno, u skladu s člankom 51. stavkom 5. Zakona o Državnom sudbenom vijeću (“Narodne novine” broj 116/10. i dr.) za suca Vrhovnog suda Republike Hrvatske može biti imenovana osoba koja je najmanje 15 godina radila kao pravosudni dužnosnik, isto toliko godina bila odvjetnik, javni bilježnik, sveučilišni profesor pravnih znanosti koji ima položen pravosudni ispit i najmanje 15 godina radnog iskustva nakon položenog pravosudnog ispita i ugledni pravnik s položenim pravosudnim ispitom i najmanje 20 godina radnog iskustva, koji se dokazao svojim stručnim radom na određenom pravnom području, kao i stručnim i znanstvenim radovima.

U ovoj kakofoniji propisa različite pravne snage, predsjednik RH odlučio je neposredno primijeniti Ustav, dok ga njegovi oponenti prozivaju za nepoštivanje zakonske procedure.

U cilju razrješenja sporne situacije treba prvenstveno konstatirati nekoliko činjenica. Kao prvo, Ustavno rješenje iz članka 116. stavka 2. jest loše i treba ga što prije mijenjati iz razloga što direktno krši načelo trodiobe vlasti. Zakonsko rješenje iz Zakona o sudovima jest ustavnopravno suspektno jer u izbor predsjednika Vrhovnog suda involvira Državno sudbeno vijeće, tijelo koje je eksplicite Ustavom isključeno iz postupka njegovog izbora. Uz to, ono realno ulogu predsjednika RH svodi na razinu poštanskog ureda koji kandidature dostavlja Ustavom utvrđenim tijelima na prethodno davanje mišljenja te ih potom dostavlja Saboru.

Sabor pak praktički ne vrši izbor, jer izbor podrazumijeva mogućnost biranja između više kandidata, tako dugo dok predsjednik RH ima diskrecijsku odluku glede redukcije broja pristiglih mu kandidatura. Sabor se o predloženim kandidatima može izjasniti samo izborom ili odbijanjem provođenja izbora. Uzgred rečeno, primjerice u Njemačkoj, čiji ustavnopravni sustav izboru predsjednika najviših sudova ne pridaje ovakvu važnost, kod izbora jednog suca ustavnog suda nadležnom tijelu za izbor se moraju dostaviti najmanje tri kandidature, dok se kod izbora više sudaca mora dostaviti kandidatura u najmanje dvostrukom broju od onog koji se bira.

Ukoliko cijeni da zakon koji treba primijeniti nije u skladu s ustavom, predsjednik RH ovlašten je podnijeti zahtjev za ocjenu ustavnosti Ustavnom sudu Republike Hrvatske koji je po Ustavu jedini nadležan provoditi postupke ocjene suglasnosti zakona s Ustavom. Predsjednik RH to očito nije učinio, a samostalno nije ovlašten ni na koji način usklađivati ustavnopravni sustav u domeni ocjene ustavnosti zakona. Iz navedenog proizlazi da je ovdje državni poglavar prekoračio svoje ovlasti, ali ne zbog toga što nije “poštivao zakonsku proceduru”, već iz razloga što nije postupao na način propisan Ustavom.

U ustavnopravnom poretku Republike Hrvatske neposredno primjenjivati Ustav na konkretne slučajeve mogu samo sudovi, jer oni na temelju odredaba sadržanih u članku 115. stavku 3. sude na temelju Ustava, zakona i drugih izvora prava. Ustavnost njihovih rješidaba kroz institut ustavne tužbe, naknadno kontrolira Ustavni sud. Ovakva ovlast ne pripada predsjedniku RH iz razloga što formalna pravnička naobrazba i stvarno poznavanje prava, za razliku od primjerice vremena hrvatskih banova, više nije uvjet za obavljanje najviše izvršne državne vlasti.

Kod izbora predsjednika Vrhovnog suda predsjednik RH je u konkretnom slučaju odlučio neposredno primijeniti Ustav. Institut ekcepcije inkonstitucionalnosti predviđen je člankom 35. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. U skladu s navedenom odredbom ukoliko cijeni da zakon koji treba primijeniti nije u skladu s ustavom, predsjednik RH ovlašten je podnijeti zahtjev za ocjenu ustavnosti Ustavnom sudu Republike Hrvatske koji je po Ustavu jedini nadležan provoditi postupke ocjene suglasnosti zakona s Ustavom. Predsjednik RH to očito nije učinio, a samostalno nije ovlašten ni na koji način usklađivati ustavnopravni sustav u domeni ocjene ustavnosti zakona. Iz navedenog proizlazi da je ovdje državni poglavar prekoračio svoje ovlasti, ali ne zbog toga što nije “poštivao zakonsku proceduru”, već iz razloga što nije postupao na način propisan Ustavom.

S druge strane, pozitivnim pravom nitko, pa tako ni predsjednik Sabora, nije ovlašten vršiti samostalno i samovoljno bilo kakvu ulogu u postupku izbora predsjednika Vrhovnog suda, a kamoli odlučivati o potpunosti prijedloga predsjednika RH za izbor predsjednika Vrhovnog suda.

Zaključno treba reći kako uslijed neodgovornog odnosa prema našem Ustavu, kojeg se iz okvira političke utakmice neprestano pokušava pretvoriti u sredstvo političke borbe i osvajanja vlasti, imamo u potpunosti neadekvatno ustavno uređenje instituta izbora predsjednika Vrhovnog suda. Zakonom, kao aktom niže pravne snage, ne može se mijenjati Ustav. Slijedom već obrazloženog, a s obzirom na postojeće ustavno rješenje, zakonski okvir izbora predsjednika Vrhovnog suda sadržan u Zakonu o sudovima je ustavnopravno neprihvatljiv, neovisno o rješenju Ustavnog suda broj: U-I-1039/2021 i dr. od 23. ožujka 2021. Naime, Ustavni sud, kao ustavno tijelo koje ima ulogu tako zvanog negativnog zakonodavca, gledano kroz prizmu ovlaštenja na ukidanje zakona ili njegovih pojedinih odredaba, jest politički sud koji se u toj svojoj funkciji ne smije pretvoriti u politikantski sud. Ustavni sud može puno toga, ali ne može ugroziti teritorijalnu cjelovitost zemlje, njezinu financijsku sigurnost ili onemogućiti funkcioniranje demokratskog sustava. Stoga je očekivano, uz veliki broj izdvojenih mišljenja, ovaj Sud pragmatično zaključio kako mjerodavne odredbe Zakona o sudovima nisu u nesuglasju s Ustavom.

Mandat sadašnjem predsjedniku Vrhovnog suda prestaje u srpnju ove godine. No neovisno o tome, bilo bi poželjno potrebne promjene u ustavnopravnom i zakonodavnom okviru izvršiti prije novog izbora. A Vrhovni sud do tada može opstati i uz privremenog vršitelja dužnosti predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Lege artis, rješenje ove situacije jest brisanje posebnog instituta izbora predsjednika Vrhovnog suda RH iz Ustava. Zakonodavcu bi trebao prepustiti slobodno uređenje instituta predsjednika Vrhovnog suda sukladno stvarnoj važnosti te funkcije. Najbolje rješenje bilo bi određenje prema kojemu predsjednika Vrhovnog suda biraju suci Vrhovnog suda na Općoj sjednici Suda. Sudovima, koji ulogu sudbene vlasti mogu izvršavati samo ukoliko su neovisni u radu, ne trebaju tutori izvan pravosudnog sustava.

Mandat sadašnjem predsjedniku Vrhovnog suda prestaje u srpnju ove godine. No neovisno o tome, bilo bi poželjno potrebne promjene u ustavnopravnom i zakonodavnom okviru izvršiti prije novog izbora. A Vrhovni sud do tada može opstati i uz privremenog vršitelja dužnosti predsjednika Vrhovnog suda Republike Hrvatske.

Krajnje je vrijeme da se ustavnopravni sustav u Republici Hrvatskoj počne ustrojavati sukladno hijerarhiji propisa koja proizlazi iz njihove pravne snage. Učinkovita sudbena vlast ne ustrojava se primarno kroz personalna rješenja. Učinkovitost sudbene vlasti proizlazi iz konzistentnog poštivanja načela ustavnosti i zakonitosti te uspostave sustava pravnih pravila koja su transparentna, dostatno razumna i razumljiva te jednaka za sve. Dugogodišnje prakticiranje drugačijih rješenja nas je upravo dovelo u situaciju da neprestano imamo prijepore kod tumačenja mjerodavnog prava, pri čemu se ne vodi računa o hijerarhiji propisa, pravdi i pravičnosti već se jedino gleda zadovoljiti Machiavellističko načelo prema kojemu cilj, a to je najčešće osvajanje ili ostanak na vlasti, opravdava svako sredstvo. Bez koherentnog sustava pravnih pravila nema dobre sudbene vlasti. A hrvatsko pravosuđe je, između ostaloga, i zbog kvalitete normativnog okvira postalo jedna od bitnih sastavnica sveopće društvene regresije.

Komentari