Dosadašnja društvena praksa u Republici Hrvatskoj ukazala je na određene anomalije vezane uz prakticiranje formalne demokracije. Demokracija kao tip uređenja države nije imuna na zloporabu vlasti unutar vladajućih struktura motiviranu stjecanjem individualne materijalne i ine koristi ili stvaranjem monopola vlasti utemeljenog na kontroli javnih financija i državnog represivnog aparata. Različiti oblici ustrojstva državne vlasti također nisu pozitivno utjecali na dokidanje zloupotreba društvenih funkcija za ciljeve koji nisu spojivi s ostvarivanjem javnog interesa i općeg dobra.

Autor: dr. sc. Dubravko Ljubić

Nakon političkog ljeta bremenitog režiranim sukobima kojima se navodni povod krije u etničkoj raznolikosti, u javnom prostoru sve se češće javljanju ideje o potrebi preispitivanja ustavnosti i legalnosti djelovanja određenih političkih stranaka. Pri tome se nezadovoljstvo istupima pojedinaca proširuje i na političke stranke čiji su članovi, odnosno grijehovi pojedinaca se pretvaraju u magnum crimen političke stranke kao pravne osobe i ustavnopravne kategorije. Slijedom navedenog cijenim potrebnim upozoriti na ustavnopravni položaj političkih stranaka u Republici Hrvatskoj.

Na europskom tlu, današnje shvaćanje društvenog ustrojstva i položaja pojedinca unutar njega počiva na ideji slobode i jednakosti, a ti se pojmovi protežu na područja javnog i privatnog djelovanja državljana. Sloboda je neovisna o vanjskim uzrocima i omogućava postupanje pojedinca sukladno njegovom bitku. Ona se očituje u pravu izbora ponašanja pojedinca pri njegovom socijalnom djelovanju. Jednakost pak označava stanje u kojem su svi pripadnici neke političke zajednice podvrgnuti istom pravnom režimu i istovjetnom djelovanju pozitivnog prava. U demokracijama možebitne razlike između pojedinaca ne izviru iz ustavnog poretka i na njemu utemeljenih pravnih akta, već iz društveno uvjetovanih osobnih karakteristika.

Pravo na slobodno udruživanje predstavlja opće ovlaštenje na formiranje udruga i organizacija koje pripada svim državljanima, neovisno radi li se tu o udruživanju u domeni političkih, ekonomsko-radnih odnosa ili odnosa civilnog društva. Svaki pripadnik određene državne zajednice ima pravo na udruživanje koje će doprinijeti lakšoj artikulaciji njegovih interesa, tako dugo dok oni ne poprime ustavno neprihvatljiv sadržaj. Na području udruživanja odnose između države i pojedinaca uređuju ustavotvorac te zakonodavac koji u ključnim normativnim područjima bitne odluke može donositi uz prethodnu ili naknadnu kontrolu njihove koherentnosti s sustavom osnovnih normi. Kompeticija i konkurencija društvenih želja i interesa te pravila za njihovo sučeljavanje pa i borbu mora biti normativno određena. Država je obvezna pridržavati se ustava i zakona kad zahvaća u sferu sloboda zaštićenih temeljnim pravima. Ona u tim područjima smije djelovati samo ako je na to ovlaštena zakonom koji je donio parlament. Pravo je zakonodavca utvrditi opseg prava na udruživanje unutar okvira utvrđenih osnovnom normom. Ako je normativna djelatnost zakonodavca nedostatna ili nedovoljno izvjesna, onda njezin sadržaj iznalaze sudovi primjenom općepriznatih metoda tumačenja prava i primjenom temeljnih društvenih načela. Sudovi su dužni utvrditi sadržaj mjerodavnog materijalnog prava iz općih pravnih osnova koje su relevantne za predmetni pravni spor. Samo tako sudovi mogu ispuniti obvezu koju pred njih stavlja ustavnopravni poredak.

Politička prava omogućavaju participaciju građana u upravljanju državom. Ona afirmiraju kolektivni aspekt svakog pojedinca kao člana društvene zajednice, pri čemu kolaboracija i participacija u upravljanju društvom jest osnovni čimbenik određenja čovjeka kao društvenog bića. Pravo na slobodno udruživanje osigurava pravo svakome sudjelovati u ostvarivanju određenih socijalnih, gospodarskih, političkih, nacionalnih, kulturnih i drugih interesa ili ciljeva. Radi ostvarivanja navedenog svatko može slobodno osnivati društvene organizacije, uključivati se u njih ili iz njih istupati u skladu sa zakonom. Pravo na udruživanje osnova je političkog sustava utemeljenog na priznavanju političkog pluralizma kao izražaja množine interesa pojedinih društvenih skupina. Korištenjem ovog prava pojedinci stječu mogućnost da sa svojim istomišljenicima udruženim snagama ostvaruju zajedničke interese. Ti interesi mogu po svom sadržaju biti opći i specijalni te trajni ili pragmatični. Interes neke društvene skupine može se ostvarivati unutar uže teritorijalne zajednice, uže društvene skupine ili neke društvene djelatnosti. Također, borba za ostvarivanje nekih interesa može se ostvariti isključivo na razini cijelog društva kroz borbu za obnašanje vlasti. Pravo na slobodno udruživanje treba uspostaviti ravnotežu između različitih društvenih interesnih grupa. Ono čini osnovu ustavnih sloboda i temelj je civilnog društva. Proces udruživanja se u socijalnom životu manifestira kroz asocijaciju ljudi okupljenih oko nekog za njih bitnog interesa ili cilja. Ovakva udruženja karakterizira relativna trajnost i strukturiranost organizacije, uz postojanje jedinstvenog grupnog interesa. Kako udruženje zadovoljava neku specifičnu potrebu, to su motivi za zajedničko djelovanje različiti. Udruživanje se vrši najčešće prema sličnosti u društvenom položaju, istovjetnosti temeljnog svjetonazora ili istovjetnosti iskustava. Ostvarivanje prava na slobodno udruživanje karakterizira i načelna odsutnost državne prisile u uređivanju forme i načina djelovanja udruženih.

Unutar svakog ustavnopravnog poretka mogu se pojaviti potrebe za limitiranje derogabilnih prava iz temeljnopravne sfere. No svaka aktivnost države koja ima za posljedicu zabranu ili brisanje udruženja ili ograničavanje prava njegovih članova na ostvarivanje zajedničkog interesa koji je bio primarni cilj udruživanja, mora biti utemeljeno na pravnoj normi nekog općeg akta te lišeno svake arbitrarnosti u postupanju tijela državne vlasti. Takva pravna osnova ograničenja mora biti publicirana i javno dostupna, a nomotehnička joj kvaliteta mora biti dostatna da bi adresati mogli nedvojbeno razaznati njen sadržaj te u razumnoj mjeri mogli predvidjeti pravne posljedice svojih čina. Svako ograničenje mora imati kao opravdanje neki društveni legitiman cilj. To ne može biti bilo koji cilj, već samo onaj koji je kao takav utvrđen u međunarodnom pravu. Opravdanje za ograničavanje prava na udruživanje društvo može naći u interesu državne sigurnosti, javnog reda i mira; sprečavanju nereda ili izvršavanja kaznenih dijela; zaštite zdravlja ljudi; zaštitu ćudoređa ili zaštite prava i sloboda istog ranga i društvene važnosti iz temeljnopravne sfere drugih ljudi. Poduzete mjere za ograničavanje prava na udruživanje moraju biti nužne u demokratskom društvu.

Političke stranke su organizacije građana koje se osnivaju radi sudjelovanja u političkom životu društva, odnosno radi osvajanja političke vlasti demokratskim putem na izborima. Izostanak osvajanja pozicije daje mogućnost političkim strankama boriti se za svoje interese kroz kontrolu i kritiku vlasti kroz oporbu. Pluralizam političkih stranaka bitan je radi postojanja demokratske alternative svakoj vlasti, dok je izmjenjivost vlasti kroz proceduru demokratskih izbora osnovna tekovina demokracije. Takmičenje stranaka u i izvan parlamentarnih tijela doprinosi uspostavi demokratske kontrole i odgovornosti nositelja funkcija biračkom tijelu. Bez parlamentarnog pluralizma, jednopartijski sustavi kroz povijest su dokazali nesposobnost u osiguravanju demokracije i vladavine prava. Odsutnost kontrole, nepotizam, klijentelizam i negativna kadrovska selekcija u pravilu su državni aparat vodile u posvemašnu korupciju i nesposobnost. Drugim riječima, političke stranke su dobrovoljna udruženja građana koja nastaju radi sudjelovanja u utakmici usmjerenoj ka osvajanju političke vlast te radi obavljanja javnih poslova. Politička stranka je svaka skupina pojedinaca koji organizirano izlaze na izbore, sposobna putem izbora postaviti svoje kandidate na javne položaje. Sudjelovanje u izborima temeljna je razdjelnica između stranaka i ostalih političkih i društvenih aktera primjerice poput birokracije, sindikata, društvenih pokreta, interesnih skupina, građanskih udruga ili lobističkih klika. Političke stranke nastaju kao dijelovi pluralističke cjeline koje izražavaju posebne interese pojedinih dijelova društva. Istodobno moraju biti sposobne za parcijalan pristup cjelini, kao i na  vladanje u ime cjeline sa stajališta općega interesa.

Dosadašnja društvena praksa u Republici Hrvatskoj ukazala je na određene anomalije vezane uz prakticiranje formalne demokracije. Demokracija kao tip uređenja države nije imuna na zloporabu vlasti unutar vladajućih struktura motiviranu stjecanjem individualne materijalne i ine koristi ili stvaranjem monopola vlasti utemeljenog na kontroli javnih financija i državnog represivnog aparata. Različiti oblici ustrojstva državne vlasti također nisu pozitivno utjecali na dokidanje zloupotreba društvenih funkcija za ciljeve koji nisu spojivi s ostvarivanjem javnog interesa i općeg dobra. Međutim, mogućnost promjena vladajućih garnitura na periodičkim izborima pokazala se čimbenikom koji omogućava otkrivanje te uklanjanje nepoželjnih društvenih ponašanja u obnašanju vlasti. Uloga političkih stranaka u društvu je dvojaka. S jedne strane stranke u opoziciji svojim djelovanjem vrše kontrolu pozicije, dok u razdoblju tijekom kojeg obnašaju vlast poduzimaju aktivnosti radi realizacije ciljeva za čije ostvarivanje su dobili legitimaciju osvajanjem većine glasova birača na slobodnim izborima provedenim u skladu s zakonom. Sustav u kojem se stranke na temelju odluke birača periodično i mirnim putem smjenjuju na vlasti glavno je dostignuće formalne demokracije, pri čemu izmjena političkih opcija na vlasti doprinosi stabiliziranju demokratskih političkih institucija i institucionalizaciji demokratske politike.

Unutar ustavnopravnog sustava Republike Hrvatske pravo na slobodno osnivanje političkih stranka određeno je člankom 6. Ustava. Prema navedenoj ustavnoj osnovi u Republici Hrvatskoj osnivanje političkih stranaka je slobodno. Unutarnje ustrojstvo političkih stranaka mora biti sukladno temeljnim ustavnim demokratskim načelima. Stranke moraju javno polagati račun o porijeklu svojih sredstava i imovine. Protuustavne su političke stranke koje svojim programom ili nasilnim djelovanjem smjeraju podrivanju slobodnoga demokratskog poretka ili ugrožavaju opstojnost Republike Hrvatske. O protuustavnosti odlučuje Ustavni sud Republike Hrvatske. Zakonom se uređuje položaj i financiranje političkih stranaka. Osnovnom normom hrvatskog ustavnopravnog poretka određeno je i da Ustavni sud nadzire ustavnost programa i djelovanja političkih stranaka, te zabranjuje njihov rad ako utvrdi da su se za to stekli Ustavom i zakonom utvrđeni uvjeti.

Iz navedenoga proizlazi prvenstveno da su političke stranke ustavnopravna kategorija. Posljedica ovakvog ustavnog uređenja jest da se razrada prava na slobodno organiziranje stranka, kao temeljnog političkog ustavnog prava, može učiniti samo organskim zakonom. Ostvarivanje načela ustavnosti sadržanog u članku 5. Ustava ovdje zahtijeva da ustrojstvo i djelovanje stranaka mora biti uređeno Ustavom i organskim zakonima koji se donose kvalificiranom većinom, iz razloga onemogućavanja običnoj parlamentarnoj većini viciozno isključiti političke oponente iz političke utakmice. Sadržaj zakona kojim se razrađuje ovo pravo može ići isključivo unutar granica ustavne enoncijacije. Zakonodavac je ovdje vezan ustavnom delegacijom, kako u opsegu i u sadržaju svoje legislativne aktivnosti tako i u formi uređenja društvenih odnosa vezanih uz opstojnost i djelanje političkih stranaka. Ustav svojom delegacijom ovlašćuje zakonodavca urediti isključivo položaj i financiranje političkih stranaka. Svako zakonsko uređenje ili tumačenje zakona koje bi išlo u pravcu proširivanja društvenih odnosa vezanih uz ostvarivanje prava na slobodu udruživanja i osnivanja političkih stranaka moralo bi biti okarakterizirano kao ustavnopravno neprihvatljivo.

Ustavotvorac je pred političke stranke postavio određene zahtjeve. Prije svega to je dužnost njihovog programskog i realnog djelovanja sukladno temeljnim ustavnim demokratskim načelima. Za procjenu opsega ovog ustavnog uvjeta mjerodavan je sadržaj članka 3. Ustava u kojem su navedene najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, a koje su temelj za tumačenje Ustava. Sukladno Ustavnom određenju stranke u svom radu ne smiju poduzimati radnje kojima se ugrožava ostvarivanje načela slobode, jednakosti i ravnopravnosti članova društva. U svom aktivitetu stranke moraju poštivati temeljnopravnu sferu pojedinca kroz ostvarivanje principa vladavine prava te se moraju suzdržati od svakog čina koji bi mogao ugroziti demokratski sustav ili opstojnost Republike Hrvatske unutar sadašnjih teritorijalnih granica. Postupanje protivno navedenim uvjetima bio bi temelj za utvrđivanje političke stranke protuustavnom, u posebnom postupku koji se vodi pred Ustavom utvrđenim ustavnim tijelom. U konkretnom slučaju ustavotvorac je ovdje ulogu čuvara dodijelio Ustavnom sudu kao ustavnom tijelu sui generis. Ovakvo određenje je logično s obzirom na ustavni položaj političkih stranaka. O postojanju i prestanku političke stranke kao ustavne kategorije treba odlučivati samo najviši ili poseban sud unutar određenog ustavnopravnog sustava u posebnom postupku. Svako drugo rješenje ne bi bilo ustavnopravno prihvatljivo iz razloga realnog povećanja opasnosti ugrožavanja političke utakmice poduzete radi uspostave demokratske vlasti. Nadležnost tijela sudbene vlasti unutar redovnog sudskog postupka zakonodavac može propisati isključivo za sporove koji se javljaju unutar pravnog područja ustavne delegacije vezane za pravni položaj i financiranje političkih stranaka. Međutim, i kod materijalno-pravnog uređenja, kao i kod uređenja forme postupaka, zakonodavac je vezan ustavnim položajem političkih stranaka. Bilo koja legislativna djelatnost koja bi utjecala na bit ostvarivanja prava na slobodno osnivanje stranaka radi ostvarivanja društveno dopuštenih ciljeva bilo bi također ustavnopravno suspektna. Izuzetak od prethodne tvrdnje predstavljaju postupci koji se vode glede administrativnih polova vezanih uz registraciju političkih stranaka u upisnike koji se vode kod nadležnih tijela državne vlasti. Kontrolu zakonitosti tih akata izvršavaju upravni sudovi na temelju članka 19. stavka 2. Ustava, uz naknadnu kontrolu ustavnosti postupanja tijela državne vlasti u konkretnom slučaju putem instituta ustavne tužbe, a na temelju odredbe članka 62. stavka 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske. U demokraciji političke stranke koje realno sudjeluju ili imaju društveni potencijal sudjelovati u formiranju demokratske političke volje moraju biti demokratski ustrojene i moraju afirmirati društvene vrijednosti imanentne demokratskim standardima. Na taj način stječu legitimaciju zahtijevati od društvene zajednice unutar koje djeluju materijalnu potporu u mjeri u kojoj uživaju podršku biračkog tijela. Međutim, raspolaganje sredstvima državnog proračuna zahtijeva da se trošenje tih sredstava izvršava transparentno i u svrhu radi kojih su dodijeljena. Također, s obzirom na činjenicu da financijska moć omogućava veće sudjelovanje u društvenim procesima koji kreiraju javno mišljenje, pred stranke postavlja i zahtjev za javno polaganje računa o podrijetlu imovine. Transparentno financiranje, neovisno o njegovom izvoru, preduvjet je ostvarivanja mogućnosti naknadne provjere možebitnih koruptivnih radnji kod kojih nositelji državnih funkcija pogoduju privatnim izvorima financiranja uslijed primljenih donacija.

Sukladno zakonskom uređenju političke stranke u Republici Hrvatskoj su svojim slobodnim osnivanjem izraz demokratskoga višestranačkog sustava kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske. One su pravne osobe koje politički djeluju javno i u skladu s ciljevima utvrđenim programom i statutom, a svojstvo pravne osobe stječu upisom u registar kojeg vodi ministarstvo nadležno za poslove uprave. Pravo na slobodno osnivanje političkih stranaka zakonom je derogirano u državnim tijelima, tijelima samouprave, trgovačkim društvima, ustanovama, oružanim snagama, policiji i drugim pravnim osobama. Političku stranku može osnovati najmanje 100 punoljetnih, poslovno sposobnih državljana Republike Hrvatske, radi ostvarivanja zajedničkih i dopuštenih ciljeva. Političke stranke prestaju ako je nadležno upravno tijelo donijelo odluku o prestanku političke stranke; ako se utvrdi da su prestale djelovati; ako je proteklo dvostruko više vremena od vremena utvrđenog statutom za održavanje skupa najvišeg upravnog tijela a sjednica nije održana, odnosno ako je njihovo djelovanje zabranjeno odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske. Ovakvo zakonsko uređenje upućuje na zaključak kako političke stranke prestaju nakon provedenog postupka pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske te na temelju eksplicitno ili implicitno izražene volje članova. Ujedno, za primijetiti je da Zakon poznaje isključivo prekršajnu odgovornost penaliziranu novčanom kaznom za političke stranke za slučaj kad netransparentno vode svoje financije, odnosno kad nisu javno prikazale i objavile u godišnjem obračunu podrijetlo i namjenu sredstava koja su tijekom kalendarske godine pristigla ili kad su sredstva stečena i korištena protupravno. Također Zakon prekršajno sankcionira situacije u kojima stranka osnuje svoje ustrojstvene oblike u državnim tijelima, tijelima jedinica lokalne samouprave, poduzećima, ustanovama, vojsci, policiji i drugim pravnim osobama te u određenom roku ne prijavi osnivanje i djelovanje svojih ustrojstvenih oblika. Ujedno Zakon penalizira stranke ako u određenom roku ne podnesu zahtjev za registraciju, odnosno u određenom roku ne podnese ministarstvu nadležnom za poslove uprave prijavu promjena programa, statuta, naziva, sjedišta, imena osoba ovlaštenih za predstavljanje i zastupanje, članova upravnih tijela te prijavu o prestanku stranke. Dakle, Zakon o političkim strankama, kao lex specialis, ne poznaje kaznenu odgovornost političkih stranaka.

Slijedom svega iznijetoga oportunim se čini zaključiti kako politička prava omogućavaju participaciju građana u upravljanju državom te ujedno afirmiraju društveni aspekt svakog pojedinca kao člana zajednice. Političke stranke su organizacije koje sudjeluju u političkoj utakmici okupljajući ljude istog svjetonazora kojeg žele društveno afirmirati kroz potpuno ili djelomično osvajanja društvene vlasti, odnosno legalnim demokratskim putem, prvenstveno pobjedom na izborima. To su dobrovoljna udruženja građana koja nastaju radi sudjelovanja u utakmici usmjerenoj ka osvajanju političke vlasti te radi obavljanja javnih poslova, odnosno grupe pojedinaca koji organizirano izlaze na izbore, sposobne putem izbora postaviti svoje kandidate na javne položaje. Ustav Republike Hrvatske utvrđuje političke stranke kao ustavnu kategoriju, kao esenciju prava na slobodno udruživanje u oblasti politike. Politička stranka je transpersonalna, ona je samostalni čimbenik političkog života pri čemu osobna svojstva, mane i kvalitete njezinih članova ne utječu na njezin ustavnopravni položaj. Političke stranke imaju ustavnopravnu i deliktnu odgovornost koja ne može biti vezana uz odgovornost neke fizičke osobe. Ustavnopravna odgovornost utvrđuje se za radnje podrivanja demokratskog poretka, ugrožavanja opstojnosti države, poticanja na rat i nasilje, te širenje mržnje i nesnošljivosti. Ustavnopravna sankcija za činjenje zabranjenih dispozicija jest proglašenje političke stranke neustavnom, odnosno zabrana njezinog rada. Ustavnopravna odgovornost političke stranke utvrđuje se pred Ustavnim sudom u posebnom ustavnosudskom postupku. U hrvatskom ustavnopravnom sustavu zakonodavac ima enoncijaciju zakonitosti za uređivanje pitanja financiranja i pravnog položaja stranaka. On tu svoju ulogu može izvršavati isključivo unutar granica određenih Ustavom donoseći pri tome organski zakon koji predstavlja razradu ustavnopravne materije iz temeljnopravne sfere. Ukoliko posebni organski zakon ne poznaje kaznenu odgovornost političkih stranaka, onda se ona ne može konstituirati drugim običnim i općim zakonom niti takav zakon može biti pravna osnova za konstituiranje kaznenopravne odgovornosti političkih stranaka. Svaka primjena zakona na konkretan slučaj uređenja prava i obveza političkih stranaka, odnosno primjena običnog ili općeg zakona kao pravne osnove za konstituiranje kaznene odgovornost političke stranke, je ustavnopravno neprihvatljiva.

Drugi dio: Praktična zabrana rada političkih stranaka u Republici Hrvatskoj

Komentari