Izbori su prošli i na čelo hrvatske države upravo je stupio Zoran Milanović. Dr. Dubravko Ljubić se 17. siječnja osvrnuo na predsjedničke izbore i ulogu Predsjednika države, tekstom “Predizborne besmislice”, koji smo objavili 17. siječnja. Međutim, uloga Predsjednika, tek bi dolaskom novog poglavara države mogla postati zanimljivom, ako je suditi po njegovu nastupu na inauguraciji, pa će dodatna “rasvjeta” te funkcije pod prilikama koje postoje u Hrvatskoj, biti više nego korisna.


Niti jedna srednjoeuropska zemlja nije imala instituciju državnog poglavara do 1989. Prva ga je uvela Poljska, potom Mađarska iste godine, pa zatim Hrvatska, Slovenija, Češka i Slovačka. Ustavotvorci u tim zemljama morali su odlučiti o ustavnim ovlastima i načinu izbora navedene funkcije. S obzirom na način izbora, predsjednici se mogu birati u parlamentu ili na izravnim izborima, a ovlasti im mogu biti znatne, ceremonijalne ili nešto između toga.

Dr. sc. Dubravko Ljubić

Kada se govori o ustavnom uređenju bilo koje društvene zajednice, prvenstveno treba imati na umu činjenicu da na svijetu ne postoje dva u potpunosti istovjetna ustavna uređenja uobličena ustavima identičnog sadržaja. Ovdje uvijek vrijedi maksima koliko sustava toliko ustava. S druge strane, svaki ustavni sustav utemeljen na demokraciji i načelu diobe vlasti jest legitiman, kao i svako rješenje koje ka uspostavi demokratskog društva teži. Nema, boljih ili lošijih ustavnih rješenja, poglavito ne u socijalnim tvorevinama sa harmoničnim društvenim odnosima. Međutim, u doba društvene krize, postoji mogućnost da će neka ustavna rješenja više ili manje izazivati konfliktne situacije u političkom životu. Ujedno, svaka država ima specifičnosti koje su određene njezinom poviješću, tradicijom, stanjem gospodarstva, političkom kulturom i drugim čimbenicima te stoga potpuno preuzimanje tuđih iskustava ovdje nije jamac uspješnog rješavanja vlastitih ustavnopravnih problema.

Općenito gledano, niti jedna srednjoeuropska zemlja nije imala instituciju državnog poglavara do 1989. Prva ga je uvela Poljska, potom Mađarska iste godine, pa zatim Hrvatska, Slovenija, Češka i Slovačka. Ustavotvorci u tim zemljama morali su odlučiti o ustavnim ovlastima i načinu izbora navedene funkcije. S obzirom na način izbora, predsjednici se mogu birati u parlamentu ili na izravnim izborima, a ovlasti im mogu biti znatne, ceremonijalne ili nešto između toga. Ustavno moćni predsjednici postoje u predsjedničkom i polupredsjedničkom sustavu. U parlamentarnom sustavu, bez obzira na to je li predsjednika izabrao narod, parlament ili neko drugo tijelo, državni poglavar nema znatne ustavne ovlasti i stoga nije čelnik izvršne vlasti. Ovdje Predsjednik uglavnom ima ceremonijalne ovlasti, poput imenovanja određenih državnih dužnosnika ili dodjele državne milosti ili odlikovanja dok su jedine važnije ovlasti one vezane uz imenovanja premijera i raspuštanje parlamenta u ustavom propisanim uvjetima. Zbog svojih ograničenih ovlasti u parlamentarnom sustavu Predsjednik nije u transakcijskim ili hijerarhijskim odnosima s vladom i parlamentom te u unutrašnjopolitičkim odnosima služi kao element stabilnosti vlasti koji ima povećanu ulogu samo u kriznim trenutcima i prilikom formiranja ili prestanka mandata vlade ili parlamenta. Predsjedniku države u parlamentarnom sustavu može se povećati stvarna uloga ako se bira na izravnim izborima ili ako ima uz predsjedničku funkciju pravo biti član političke stranke. Njemu se tada povećavaju legitimitet i utjecaj u političkom sustavu, premda i tada on nema stvarne ovlasti utjecati na unutrašnji politički život društva.

Izravno izabrani predsjednici u parlamentarnim sustavima prije samog izbora obećavaju da će ekscesivno koristiti svoje neznatne ovlasti zbog pozivanja na velik legitimitet koji im daju izravni izbori. To je pogotovo razvidno u situacijama kada u zemlji postoje visoka percepcija korupcije, gospodarska kriza ili veliko nepovjerenje građana u postojeće političke elite. U opisanim situacijama birači u liku Predsjednika očekuju osobu koja će izvući zemlju iz krize i zamijeniti postojeće elite. Kandidati tada tijekom kampanje uobičajeno i neutemeljeno daju obećanja o javnim politikama koje namjeravaju kreirati i implementirati ako dođu na vlast, što realno pogoduje promicanju neodgovorne politike, odnosno oni ovdje svjesno ili zbog neznanja biračima obećavaju uspostavu sadržaja kojeg objektivno ne mogu ispuniti. Tako su neki kandidati dosada obećavali kako će osnovati novo ministarstvo ili kako će zemlju izvući iz gospodarske krize, kako će predstaviti svoj gospodarski program i slično. No, nakon što su izbori završili, ta su se obećanja uglavnom zaboravljala, više nisu spominjana u javnosti, premda su prethodno nailazila na kritike stručnog i inog javnog mnijenja.

Konfliktnu ustavnu situaciju postojanja parlamentarizma s izravno izabranim predsjednikom može se riješiti na tri načina. Prvi je ukidanje neposrednih izbora i prebacivanje ovlasti izbora predsjednika na parlament ili neko drugo tijelo u kojem ne sudjeluju državljani neposredno na temelju općeg i jednakog izbornog prava. Drugo je rješenje povećavanje predsjedničkih ovlasti i pretvaranje sustava vlasti iz parlamentarnoga u polupredsjednički ili predsjednički. A treće je rješenje povećanje znanja javnosti o tome što ustav njihove zemlje propisuje, odnosno kakva je uloga predsjednika države, te njihovo prihvaćanje realiteta da im je predsjednik “fikus”, a ne vođa.

Da bi državni poglavar mogao biti čimbenik politike na unutrašnjem planu, nužno je provesti prethodne ustavne promjene u pravcu širenja njegovih ovlasti. Komparativno gledano, bitno djelovanje na unutrašnji politički život, neposredno izabrani državni poglavar u parlamentarnom sustavu može imati isključivo na temelju sudjelovanja u zakonodavnom procesu.

Društvene promjene mogu ostvariti samo institucije vlasti koje imaju ovlasti za to. U situacijama kada birači ne poznaju ustavni i pravni poredak svoje zemlje onoliko koliko je potrebno da bi spoznali ustavne ovlasti pojedine institucije vlasti, oni se u pravilu okreću onim pojedincima koji obećavaju nešto novo, ne znajući da isti ne će biti u mogućnosti ostvariti svoja obećanja. Da bi državni poglavar mogao biti čimbenik politike na unutrašnjem planu, nužno je provesti prethodne ustavne promjene u pravcu širenja njegovih ovlasti. Komparativno gledano, bitno djelovanje na unutrašnji politički život, neposredno izabrani državni poglavar u parlamentarnom sustavu može imati isključivo na temelju sudjelovanja u zakonodavnom procesu. Ovdje utjecaj nastaje konstitutivnim ustanovljavanjem prava na suspenzivni veto, zatim prava predlaganja novih zakona ili prava na donošenje podzakonskih općih akata u obliku dekreta kojima se može na dnevnoj bazi, poput vlade, utjecati na društveni život.

U Hrvatskoj institucija Predsjednika republike nije postojala do 1990. Nakon prvih parlamentarnih izbora u Saboru je izabrano kolektivno osmeročlano Predsjedništvo, kojem je na čelu bio predsjednik Predsjedništva. Ubrzo je u srpnju 1990. promijenjen Ustav iz 1974., čime su se promijenila republička obilježja, naziv republike i naziv tijela vlasti. Promijenjena je bila i institucija republičkoga predsjednika koja je stekla određena obilježja dvojnoga poglavara. Po prvi put uvedena je institucija Predsjednika republike, ali je Predsjedništvo republike opstalo. Razlika u odnosu na dotadašnje stanje bila je ta da je predsjednik Predsjedništva postao Predsjednik republike, dok su ostali članovi Predsjedništva postali potpredsjednici. Takva institucionalna struktura trajala je do donošenja Božićnog ustava, nakon čega je opstala jedino funkcija predsjednika Republike koja se obnašala na temelju povjerenja dobivenog na izravnim neposrednim izborima.

Republika Hrvatska u ustavnopravnom smislu prošla je genezu od polupredsjedničkog do parlamentarnog sustava. U polupredsjedničkom sustavu ustanovljenom Božićnim ustavom iz 1990. institucija predsjednika Republike bila je dominantna u hrvatskom političkom sustavu. U teorijama kojima se opisuje polupredsjednički sustav spominju se uglavnom dva podtipa. To su premijersko-predsjednički i predsjedničko-parlamentarni sustav. U oba podtipa postoje dva čelnika izvršne vlasti, predsjednik države i premijer, ali glavna razlika među njima jest pravo predsjednika smijeniti premijera. U prvom podtipu, kakav postoji u francuskoj Petoj republici, predsjednik države nema to pravo, nego ga ima samo parlament. U drugom podtipu, koji se povijesno pojavio u njemačkoj Weimarskoj republici, vlada je odgovorna parlamentu, ali ju može smijeniti i predsjednik države. Iako su ovdje predsjednik i premijer čelnici izvršne vlasti, takva ovlast predsjednika čini ga moćnim u odnosu prema premijeru i vladi koji postaju ovisni o njemu. Hrvatski Ustav iz 1990. uspostavio je weimarski, a ne francuski podtip polupredsjedničkog sustava i omogućio je predsjedniku dvostruku dominaciju. Uz dominaciju u svojoj stranci, pa samim time i u parlamentu, postao je dominantan akter i u izvršnoj vlasti. Predsjedničke ovlasti nisu u Ustavu iz 1990. bile brojne. Glavne dvije ovlasti bile su mogućnost predsjednik biti i članom političke stranke te odgovornost vlade i predsjedniku i parlamentu. Ostale ovlasti bile su ceremonijalne ili su bile predviđene za izvanredne okolnosti, poput donošenja uredbi za vrijeme ratnoga ili izvanrednoga stanja. Ovlasti zakonodavnoga veta i zakonodavne inicijative u našem ustavnopravnom sustavu nikad nisu bile imanentne funkciji državnog poglavara. No, Predsjedniku one nisu bile ni potrebne u situaciji kada je postojala konsolidirana većinska vlast, odnosno u situaciji kada su Predsjednik, Vlada i parlamentarna većina pripadali istoj političkoj opciji. Kontrola Predsjednika republike nad vlastitom strankom, u kojoj je više imao ulogu karizmatskoga vođe nego predsjednika, omogućila mu je kontrolu i nad parlamentarnom većinom i Vladom s kojima zbog toga nikada nije dolazio u sukob. Sabor je mogao raspustiti samo zbog razloga koji su i inače rezervirani za parlamentarne sustave, odnosno izglasavanje nepovjerenja Vladi i ako ne donese u propisanom roku državni proračun. On nije mogao poput francuskog predsjednik, raspustiti Vladu kad god to hoće i bez ikakva posebno definiranoga razloga. Pravo na kontrolu Vlade bila je iznimno velika ovlast jer mu je u kombinaciji s pravom biti član i čelnik političke stranke omogućilo izniman porast njegove moći. Hrvatski Predsjednik nije se trebao formalno ograditi od kontrole parlamenta kako bi ojačao svoju poziciju. Zbog toga je mogao govoriti o javnim politikama i davati različita obećanja što će vlada učiniti jer je kontrolirao i nju i parlament. Politički sustav je stoga bio stabilan, ali je ujedno sličio delegativnoj demokraciji u kojoj Predsjednik republike vlada bez djelovanja mehanizma provjere njegovog djelovanja te mehanizama za održavanja ravnoteže između grana državne vlasti.

Uvođenjem parlamentarnoga sustava s izravno izabranim predsjednikom realno je u ustavnom i političkom sustavu Republike Hrvatske stvorena situacija u kojoj državni poglavar, sa slabom ustavnom pozicijom i pozivom na svoj veliki izborni legitimitet dobiven na izravnim izborima, nastojati proširiti svoje ovlasti i preko granica koje mu je Ustav odredio. Ustavom inducirani latentni konflikt između državnog poglavara i predsjednika Vlade, ovakav sustav zapravo čine demokratski defektnim.

Nakon 2000. i tadašnjih ustavnih promjena sustav vlasti u Republici Hrvatskoj pretvorio se iz polupredsjedničkog u parlamentarni. Promjenom Ustava 2000. i gubljenjem mogućnosti da i dalje bude član političke stranke, predsjednik je izgubio ključnu mogućnost koju je uživao tijekom 1990-ih, a to je mogućnost kontrolirati vladu i parlament te se na taj način izravno ili neizravno baviti svakodnevnim poslovima vladanja. Ustavnopravni sustav je zbog toga i de iure i de facto postao parlamentarnim. Dakle, u našem parlamentarnom sustavu iza 2000. Predsjednik republike djelomično je izgubio svoje ovlasti te je pretvoren u specifičnu egzekutivnu quasi-funkciju, dok predsjednik Vlade postaje jedini čelnik izvršne vlasti. Naznačene ustavne promjene trebale su biti brana pojavi autoritativnih državnika te su trebale biti pretpostavkom razvoja i konsolidacije demokratskog sustava. Međutim, uvođenjem parlamentarnoga sustava s izravno izabranim predsjednikom realno je u ustavnom i političkom sustavu Republike Hrvatske stvorena situacija u kojoj državni poglavar, sa slabom ustavnom pozicijom i pozivom na svoj veliki izborni legitimitet dobiven na izravnim izborima, nastojati proširiti svoje ovlasti i preko granica koje mu je Ustav odredio. Ustavom inducirani latentni konflikt između državnog poglavara i predsjednika Vlade, ovakav sustav zapravo čine demokratski defektnim.

Unatoč smanjenju ustavnih ovlast predsjednika, danas ta institucija ostaje simbolički važna, što se očituje u visokim očekivanjima građana od naznačene funkcije premda njezin nositelj nema ustavne mogućnosti kreirati i implementirati javne politike na unutrašnjem planu. Drugim riječima, u Republici Hrvatskoj uspostavljen parlamentarizam danas realno postaje potencijalni problem koji se odražava na funkcioniranje i legitimnost političkoga sustava jer se ne podudaraju očekivanja hrvatskih državljana prema kojima državni poglavar treba biti učinkovit akter u unutarnjoj politici, te njegove ustavne i stvarne mogućnosti to doista biti. Ovakvo ustavno uređenje zapravo uspostavlja imperfektni parlamentarizam s ustavnim potencijalom za sukobe između institucija vlasti i smanjenjem njihovog ugleda kod naroda kao stvarnog nositelja suvereniteta.

Državljani nezadovoljni stanjem u zemlji i u kriznim situacijama nerijetko izražavaju stav prema kojem je za društveni boljitak potrebna »čvrsta ruka«, te da nam je potreban jedan jaki vođa utjelovljen u osobi predsjednika Republike. Objektivan strah od neučinkovitosti državne vlasti i njezine nesposobnosti ostvariti politička očekivanja državljana, prenosi se u političku sferu putem shvaćanja kako je autoritarna vlast isto što i učinkovita vlast.

Premda su se 2000. nove vlasti i oporbeni HDZ zajednički zalagali za napuštanje polupredsjedničkoga u korist parlamentarnoga sustava, ustavnim promjenama iz studenog te godine smanjene ovlasti predsjednika Republike nisu bile praćene i ukidanjem izravnih predsjedničkih izbora. Iz razloga što bi tada vjerojatno bilo teško objasniti naciji kako nastaviti demokratizaciju zemlje time što im se oduzima pravo birati jednu instituciju vlasti koju se još uvijek držalo važnom. Ni u kampanji za predsjedničke izbore početkom 2000. kandidati nisu bili oduševljeni idejom da bi im se predsjedničke ovlasti mogle u potpunosti svesti na ceremonijalne, pa je primjerice Dražen Budiša izjavio da ne namjerava biti fikus u predsjedničkom uredu. Ujedno, primjerice, tijekom svog mandata predsjednik S. Mesić se nije miješao u unutarnju politiku, osim izražavanja putem medija svojih stava o gotovo svim relevantnim političkim pitanjima. Međutim, i on je očito htio povećati svoju društvenu ulogu. Zbog toga se zalagao za promjenu Ustava i za to da predsjednik dobije ovlasti zakonodavnoga veta i zakonodavne inicijative. Realno, promijenjenom Ustava 2000. predsjedničke ovlasti nisu svedene na puke ceremonijalne, nego su mu dane ovlasti koje se tiču prava sukreirati vanjsku politiku zajedno s Vladom te određene ovlasti u obrani i nacionalnoj sigurnosti. Međutim, premda je Ustavom određen kao sukreator vanjske politike, ovdje uloga Predsjednika republike nije u ravnovjesju sa onima danim Vladi. Vlada je uvijek u povoljnijem položaju jer iza sebe imala parlamentarnu većinu, a pravi nestranački predsjednik države se može samo neučinkovito pozivati na svoj neposredni izborni legitimitet.

Državljani nezadovoljni stanjem u zemlji i u kriznim situacijama nerijetko izražavaju stav prema kojem je za društveni boljitak potrebna »čvrsta ruka«, te da nam je potreban jedan jaki vođa utjelovljen u osobi predsjednika Republike. Objektivan strah od neučinkovitosti državne vlasti i njezine nesposobnosti ostvariti politička očekivanja državljana, prenosi se u političku sferu putem shvaćanja kako je autoritarna vlast isto što i učinkovita vlast. Sa druge strane, svi politički relevantni akteri prihvatili su i adaptirali su se na funkcioniranje bipolarnog parlamentarnoga sustava. To je vidljivo na predsjedničkim izborima iz činjenice da u njima u pravilu kao kandidati ne sudjeluju čelnici glavnih političkih stranaka, nego te stranke kandidiraju neku drugu visokopozicioniranu osobu, dok se čelnik stranke kandidira na parlamentarnim izborima, očekujući postati predsjednikom Vlade. Strukturni i ustavni čimbenici stoga ne dopuštaju ni jednome hrvatskom predsjedniku ništa više no davati neozbiljna i pretjerana obećanja tijekom izborne kampanje, te da se nakon što pobijedi na izborima uvuče unutar granica koje mu zadaje njegova ustavom utvrđena uloga. Na taj način se objektivno kod naroda dodatno smanjuje povjerenje građana u moral političara.

Korupcija ili nesposobnost vlasti riješiti društvenu krizu dovodi do dekonsolidacije demokracije. U takvim situacijama poželjno je imati u ustavnopravnom sustavu ugrađen mehanizam očuvanja stabilnosti državne vlasti. Ustavnopravni položaj predsjednika Republike trebalo bi pro futuro svakako redefinirati. Pitanje je samo u kojem pravcu, poglavito imajući u vidu nedostatnost senzibiliteta sadašnjih političkih elita za uspostavu demokratskih društvenih odnosa u Republici Hrvatskoj.

Izravni predsjednički izbori u zemlji u kojoj građani nemaju dovoljno znanja o instituciji predsjednika i njegovoj ulozi u političkom sustavu mogu potencijalno negativno djelovati na funkcioniranje ustavnopravnog sustava. Velika demokratska legitimnost koju izravni izbori daju instituciji državne vlasti, a koja nema znatne ovlasti nije sama po sebi opasnost za slabljenje povjerenja građana u političke institucije. To postaje problem ako građani očekuju od te institucije baviti se onim poslovima kojima se ona zapravo ne može baviti jer za to nema ustavne ovlasti. Ovo se poglavito odnosi na svakodnevne poslove vladanja koji u parlamentarnim sustavima pripadaju samo vladi i premijeru, ali ne i predsjedniku države koji je isto tako dio izvršne vlasti. Predsjednik u načelu nema nikakve ili ima samo ograničene mogućnosti baviti se tim poslovima jer za valjanost akata vladanja koje donosi treba supotpis premijera kako bi postali pravovaljani.

Korupcija ili nesposobnost vlasti riješiti društvenu krizu dovodi do dekonsolidacije demokracije. U takvim situacijama poželjno je imati u ustavnopravnom sustavu ugrađen mehanizam očuvanja stabilnosti državne vlasti. Ustavnopravni položaj predsjednika Republike trebalo bi pro futuro svakako redefinirati. Pitanje je samo u kojem pravcu, poglavito imajući u vidu nedostatnost senzibiliteta sadašnjih političkih elita za uspostavu demokratskih društvenih odnosa u Republici Hrvatskoj. Pred političke elite se stoga postavlja pitanje povećava li se legitimnost političkoga sustava proširenjem izbora na institucije vlasti koje se dotad nisu izravno birale ili povećanjem njihove učinkovitosti. Ujedno se bitnim čini i pitanje treba li izborni legitimitet pratiti i odgovarajući kvantum ovlaštenja. Izbor nositelja funkcije koji nakon izbora neće obavljati posao na koji se obvezao svojim biračima, potkopava legitimnost političkoga sustava i ukazuje na to da konsolidacija demokracije u određeno ustavnopravnom sustavu nije posve dovršen posao. U ovom trenutku za Hrvatsku vjerojatno nije pogodno ukidanje izravnih predsjedničkih izbora. Prije se čini poželjnim pojačati ovlasti Predsjednika države kroz njegov utjecaj na zakonodavni proces putem davanjem ovlasti za pokretanje zakonodavne inicijative, kako bi on i stvarno postao čimbenik stabilnosti političkog sustava. Što se tiče suspenzivnog veta, isti učinak može se i sada, ali naknadno i poslije stupanja na snagu ustavno suspektnog propisa, izazvati korištenjem ovlasti na podnošenje zahtjeva za ocjenu ustavnosti iz članka 35. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske u kombinaciji sa institutom prijedloga za odgodu izvršenja akata i radnji donesenih na temelju pred Ustavnim sudom osporene odrede, određenim članom 45. istog Ustavnog zakona. Uz to, svi stručni kreatori javnog mnijenja, u cilju povećanja političke pismenosti trebaju permanentno upoznavati sve adresate s funkcioniranjem političkoga sustava njihove zemlje i s ustavnom ulogom pojedinih institucija i tijela državne vlasti. Politička pismenost izbornog tijela i nositelja funkcija državne vlasti pretpostavka je uređenja demokratskih odnosa u društvu. Ujedno to je i pretpostavka uvođenja ozbiljnosti i odgovornosti u djelovanje nositelja ustavom uređenih funkcija.

Komentari